Era necesară modificarea Legii nr. 17/2014 ce reglementează vânzarea terenurilor agricole situate în extravilan?

c) Preemptorii de rang III sunt proprietarii și arendașii terenurilor agricole vecine. Observăm, așadar că, spre deosebire de reglementarea anterioară care stabilea calitatea de preemptori doar pentru vecini, legiuitorul a adus în aceeași categorie și pe arendașii terenurilor invecinate. Modificarea adusă prin Legea 175/2020 este, în opinia noastră, o soluție foarte bună ce poate sprijni creșterea suprafeței de teren exploatate, dând posibilitatea nu doar proprietarului, ci și arendașului unei suprafețe să extindă aria de teren exploatată. Pentru ca arendașul să poată cumpăra, acesta trebuie să îndeplinească anumite condiții stabilite prin noua lege [trimiterea la alin. (2)]. Prima condiție este aceea de a avea un contract de arendare „valabil încheiat și înregistrat cu cel puțin un an înainte de data afișării ofertei de vânzare la sediul primăriei”. Se elimină, așadar, riscul încheierii contractelor de arendă exclusiv în scopul dobândirii calității de preemptor ce atrage dreptul prioritar la cumpărarea acestor terenuri. Condiția de a avea un contract de arendă în vigoare, încheiat cu o perioadă de timp anterioară suficientă pentru a elimina riscul încheierii contractelor de arendă pro causa era una necesară, termenul de 1 an făcând dovada existenței intenției de a desfășura o astfel de activitate.Dacă această condiție, a existenței unui contract de arendă anterior, era una necesară, nu putem spune același lucru și despre cea de a doua condiție, a domiciliului sau a reședinței cumpărătorului. Introducerea condiției domiciliului/reședinței pe teritoriul național pentru o perioadă de cel puțin 5 ani (pentru persoanele fizice, pentru persoanele juridice, dar și pentru acționarii care dețin controlul persoanei juridice) ar putea fi considerată discriminatorie față de cetățenii celorlalte state europene ce ar putea fi interesați în realizarea unor investiții în țara noastră. Încă din anul 1992, prin art. 40 al Acordului asupra Spațiului Economic European[11], era stabilit că, „în cadrul prevederilor acestui acord, nu va exista nicio «discriminare bazată pe naționalitate sau pe locul de reședință al părților sau pe locul unde este investit un astfel de capital»”, această recomandare fiind susținută de instanțele europene și în soluțiile date, așa cum a fost cazul în cauza Margarethe Ospelt și Schlössle Weissenberg Familienstiftung[12]. Instanța europeană a apreciat că măsurile interzise prin articolul 56 alineatul (1) CE[13], „fiind restricții la libera circulație a capitalurilor, le includ pe cele de natură să descurajeze nerezidenții să facă investiții într-un stat membru sau să descurajeze rezidenții statului membru respectiv să facă investiții în alte state”[14].

Într-o altă cauză, C-370/05, în procedura penală împotriva lui Uwe Kay Festersen, reglementarea legală criticată respectiv articolul 2 din legea daneză a agriculturii, impunea obligativitatea dobânditorului de a-și stabili reședința permanentă pe domeniul agricol cumpărat, într-un interval de șase luni de la data dobândirii acestuia. O astfel de condiție a fost considerată de intanța europeană că „nu restrânge doar libertatea de circulație a capitalurilor, ci și dreptul dobânditorului de a-și alege în mod liber reședința, în condițiile în care acest drept este garantat prin art.2 alin. (1) din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale”[15].

Chiar dacă Legea 175/2020 nu impune menținerea în continuare a reședinței sau a domiciliului după dobândirea terenului, stabilirea unei condiții prealabile respectiv existența unui domiciliu/reședinței pe teritoriul național cel puțin 5 ani anteriori, reprezintă o formă de limitare a libertății de circulație a persoanelor și, în mod cert, poate fi considerată o formă de discriminare a celorlalți cetățeni ai statelor membre ale Uniunii Europene, ai statelor care sunt parte la Acordul privind Spațiul Economic European (ASEE) sau ai Confederației Elvețiene.

Fiind sesizată cu această critică, Curtea Constituțională a apreciat că această condiție nu poate fi considerată discriminatorie atât timp cât criteriul domiciliului/reședinței este impus potențialilor beneficiari indiferent de naționalitatea acestora. Totuși, trebuie să remarcăm că această apreciere nu a fost îmbrățișată în unanimitate, fiind formulate două opinii separate ce converg spre aceeași concluzie și anume că, deși „aceste măsuri nu exclud în mod direct posibilitatea persoanelor fizice sau juridice străine să cumpere astfel de terenuri, în schimb stabilesc condiții de natură să ducă la un asemenea rezultat, având efect echivalent”[16]. Tot într-una dintre opiniile separate s-a considerat că „Legea instituie măsuri care, deși nu împiedică în mod expres sau explicit resortisanții din statele membre ale Uniunii Europene să cumpere terenuri agricole situate în extravilan, impun pentru astfel de tranzacții condiții cumulative care pot fi îndeplinite doar de resortisanții naționali, ceea ce revine la a legifera măsuri cu efect echivalent celor ce limitează libera circulație a capitalurilor în Uniunea Europeană. Impunerea acestor condiții cumulative privilegiază resortizanții naționali, în acest fel fiind încălcate: a) obligația asumată de România cu prilejul aderării la Uniunea Europeană prin Tratatul de aderare retificat de Parlamentul României prin Legea nr. 157/2005; b) art. 63 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) precum și art. 148 din Constituția României care conferă expres și explicit prioritate de aplicare prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene față de dispozițiile contrare din legile interne”[17].

Autorii opiniei separate consideră că, fiind contrare dispozițiilor art. 63 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, prevederile Legii nr. 175/2020 sunt „invalide ab initio și față de art. 148 alin. (2) din Constituția României”[18] așa încât, orice judecător sesizat cu o acțiune a unui resortisant al Uniunii Europene întemeiată pe această dispoziție legală, ar putea, fie să înlăture de la aplicare aceste prevedri, fie să se adreseze cu o întrebare preliminară Curții de Justiție a Uniunii Europene pentru a lămuri înțelesul art. 63 și 65 din din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

O măsură mult mai eficientă ar fi fost aceea de a impune acestor categorii de dobânditori menținerea terenului dobândit în circuitul agricol și valorificarea în continuare a terenului dobândit conform destinației sale pentru o perioadă de timp. Printr-o astfel de măsură, legiuitorul ar fi tins firesc spre atingerea scopului urmărit așa cum a fost el declarat prin însăși Legea 17/2014 și anume, evitarea tranzacțiilor speculative. Este adevărat că, prin introducerea alin. (5) al art. 42 legiuitorul a impus proprietarilor de terenuri agricole situate în extravilan utilizarea exclusiv în vederea derulării activității agricole însă, în opinia noastră, acest text nu poate fi aplicat atâta vreme cât nu prevede o limitare în timp a acestei obligații. În forma sa actuală reglementarea reprezintă, în opinia noastră, o formă de afectare gravă a dreptului de proprietate ce include și dreptul de a folosi bunul într-un alt scop decât cel pentru care a fost dobândit inițial.

d) Categoria preemptorilor de rang IV cuprinde tinerii fermieri care intenționează să desfășoare sau desfășoară activități agricole. Includerea tinerilor fermieri interesați în activitățile agricole în categoria preemptorilor era necesară având în vedere că, la nivel european, a fost semnalată, chiar cu 5 ani în urmă, problema numărului foarte mic de tineri ce desfășoară activități agricole. Ca urmare, prin studiile dedicate dezvoltării terenurilor agricole în Europa, a fost tras un semnal de alarmă cu privire la accesul limitat al tinerilor fermieri determinat de dispariția exploatațiilor familiale mici din sectorul agricol. S-a considerat chiar că aceasta nu este o problemă specifică unor state ci că tinde să „se transforme într-o serioasă problemă generațională în agricultură, pretutindeni în Uniunea Europeană”[19]. Studiul dedicat fenomenului acaparării terenurilor în Europa indica faptul că, în 2010, numai 7,5% dintre exploatațiile din Uniunea Europeană erau gestionate de persoane sub 35 de ani, iar mai mult de jumătate din terenurile agricole erau exploatate de fermieri de peste 50 de ani. Inițiativa de a susține tinerii fermieri în implicarea lor în activitatea agricolă este așadar utilă însă o astfel de măsură nu poate fi eficientă decât în măsura în care este susținută și de un sprijin financiar acordat acestora[20].

În ce privește definirea „tinerilor fermieri”, legea face trimitere la Regulamentul 1305/17-dec-2013 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului care stabilește că „tânăr fermier” înseamnă „o persoană cu vârsta de până la 40 de ani la momentul depunerii cererii, care deține competențele și calificările profesionale adecvate și care se stabilește pentru prima dată într-o exploatație agricolă ca șef al respectivei exploatații; stabilirea se poate face individual sau în comun cu alți fermieri, indiferent de forma sa juridică”.

e) În categoria preemptorilor de rang V, legiuitorul include Academia de Științe Agricole și Silvice «Gheorghe Ionescu-Șișești», unitățile de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, precum și instituțiile de învățământ cu profil agricol, „în scopul (…) cercetării agricole, (terenuri) aflate în vecinătatea loturilor existente în patrimoniul acestora”. Legiuitorul condiționează așadar accesul prioritar la cumpărea terenurilor de intenția de a desfășura activități de cercetare în domeniul agricol, interesul neputând fi, de exemplu, unul comercial.

În privința acestei categorii de preemptori, a fost considerată criticabilă, pe bună dreptate, flosirea sintagmei „aflate în vecinătate”, aceasta diferențiindu-se de cea folosită în cazul preemptorilor de rang 2 unde legiuitorul vorbește despre „terenuri agricole vecine cu terenul supus vânzării”, din alin. (5) rezultând în mod evident că este necesar să existe cel puțin o latură comună a celor două terenuri. Legiuitorul constituțional a respins însă această critică subliniind că, pentru preemptorii de rang inferior (rang VI și VII, respectiv persoanele cu domiciliul/reședința în unitatea administrativ teritorială în care se află terenul și, respectiv, statul), criteriul vecinătății nu este important, astfel că, pentru preemptorii de rang V, prevalează criteriul interesului cercetării și nu cel al vecinătății.

Era necesară o astfel de intervenție legislativă? Am putea considera că da, interesul dezvoltării suprafețelor ce fac obiectul cercetării fiind, fără îndoială, unul important. Cu toate acestea, criteriul vecinătății nu ar fi trebuit alăturat căci cercetarea ar putea fi efectuată indiferent de zona în care se află terenul, esențial fiind în acest sens scopul urmărit al cercetării.

f) Preemptorii de rang VI sunt persoanele fizice cu „domiciliul/reședința situat/situată în unitățile administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul sau în unitățile administrativ-teritoriale vecine”. Observăm că, în acest caz, legiuitorul nu a avut în vedere și persoanele juridice cu sediul în unitatea administrativ teritorială, acest rang fiind rezervat doar persoanelor fizice.

Includerea acestor persoane în categoria preemptorilor poate stimula dezvoltarea rurală având în vedere că cei ce deja au domiciliul în localitatea în care se află terenul vor fi interesați să rămână pentru desfășura activitatea agricolă.

Cu toate acestea, acest drept de a cumpăra cu prioritate terenurile, ar trebui să vină cu soluții de stimulare a beneficiarilor de a rămâne în localitățile respective și cu obligații corelative temporare, altfel există riscul ca schimbarea domiciliului sau stabilirea reședinței să nu fie făcută pro causa, urmând a fi schimbată ulterior dobândirii.

g) Ultima categorie de preemptori este statul. Opțiunea legiuitorului de a situa statul pe ultima poziție în ierarhia preemptorilor este, în opinia noastră, salutară căci statul este cel care, în domeniul agricol, ar trebui să sprijine și stimuleze persoanele să desfășoare activități agricole și nu să își mărească suprafețele agricole deținute. Intervenția statului ar trebui să fie limitată la acele suprafețe care prezintă un interes special pentru stat sau în cazul în care niciunul dintre preemptori nu dorește să cumpere și scopul legii nu poate fi atins printr-o vânzare liberă. De altfel, până în prezent, interesul statului în achiziția acestei categorii de terenuri nu a existat, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale precizând, prin două adrese (una pentru perioada 2014-2018 și cea de a doua pentru perioada 2018-2020) că, în cei șase ani de aplicare a Legii nr. 17/2014, Statul român nu și-a valorificat nici măcar o singură dată dreptul de preempțiune conferit prin lege[21].


[11] Prin Legea nr. 29/2008 a fost ratificat Acordul dintre Comunitatea Europeană și Regatul Belgiei, Republica Cehă, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Estonia, Irlanda, Republica Elenă, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Republica Italiană, Republica Cipru, Republica Letonia, Republica Lituania, Marele Ducat al Luxemburgului, Republica Ungară, Republica Malta, Regatul Țărilor de Jos, Republica Austria, Republica Polonă, Republica Portugheză, Republica Slovenia, Republica Slovacă, Republica Finlanda, Regatul Suediei, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, Islanda, Principatul Liechtenstein și Regatul Norvegiei, pe de o parte, și Republica Bulgaria și România, pe de altă parte, privind participarea Republicii Bulgaria și a României la Spațiul Economic European semnat la Bruxelles la 25 iulie 2007, publicată în Monitorul Oficial nr. 235 din 26.03.2008.

[12] Cauza C-452/01 disponibilă pe http://curia.europa.eu.

[13] Tratat de instituire a Comunității Economice Europene, disponibil la adresa eur-lex.europa.eu, Articolul 63 (ex-articolul 56 TCE) (1) În temeiul dispozițiilor prezentului capitol, sunt interzise orice restricții privind circulația capitalurilor între statele membre, precum și între statele membre și țările terțe.

[14] În acest sens, Curtea face trimitere la Hotărârea din 23 februarie 2006, Van Hilten-van der Heijden, C-513/03, Rec, p. I-1957, punctul 44, moștenitori ai M.E.A. van Hilten-van der Heijden v Inspecteur van de Belastingdienst / Particulieren / Ondernemingen buitenland te Heerlen.

[15] Hotărârea din 25.1.2007 — Cauza C-370/05.

[16] Opinia separată nr. 1 la Decizia nr.586 din 14 iulie 2020.

[17] Opinia separată nr. 2 la Decizia nr.586 din 14 iulie 2020.

[18] Ibidem.

[19] Sylvia Kay, Jonathan Peuch, Jenifer Franco Amploarea fenomenului de acaparare a terenurilor în UE, disponibil la adresa: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2015/540369/IPOL_STU(2015)540369_RO.

[20] Autorii studiului recomandă o plată suplimentară de până la 2% din pachetul financiar național, pentru o perioadă de maximum 5 ani, considerând că „Tinerii fermieri regenerează zonele rurale, au un potențial de inovare mai mare decât exploatațiile tradiționale și ajută la reechilibrarea relației urban-rural”.

[21] Adresele nr. 343260/17.04.2018 și 344.245/22.06.2020 transmise camerei Deputaților de către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, disponibile la adresa http://www.cdep.ro/interpel/.

Era necesară modificarea Legii nr. 17/2014 ce reglementează vânzarea terenurilor agricole situate în extravilan? was last modified: februarie 10th, 2021 by Mihaela Gabriela Durnescu (Prăjanu)

Numai utilizatorii autentificați pot scrie comentarii

Arhiva Revista

Despre autor:

Mihaela Gabriela Durnescu (Prăjanu)

Mihaela Gabriela Durnescu (Prăjanu)

Este doctorandă la Facultatea de Drept, Universitatea de Vest din Timișoara.