Convergențe privind dreptul de proprietate în materia arendării. Elemente de constituționalitate

De asemenea, măsura nu apare ca fiind proporțională cu scopul legitim urmărit, în condițiile în care proprietarii de terenuri nu își pot apăra drepturile și interesele, prin negocierea valorii arendei, concomitent cu reînnoirea contractului de arendă, ținând cont de o piață agricolă care, în contextul integrării europene, dar și al mondializării, se poate dovedi extrem de dinamică, dar și de volatilă. În acest sens este și avizul Consiliului Economic și Social, în care se precizează că propunerea legislativă trebuie să coreleze instituirea unei durate minime a contractului de arendă, de șapte ani, cu posibilitatea negocierii valorii arendei, la cererea proprietarului. În condițiile în care proprietarii de terenuri sunt obligați deja (prin art. 74 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1 din 5 ianuarie 1998) să asigure cultivarea și protecția solului, sub sancțiunea unor amenzi consistente, impunerea unei durate de șapte ani îi poate forța să accepte o contraprestație foarte redusă pe o perioadă lungă, fără a mai putea cere, în principiu, modificarea termenilor contractuali, și, în final, chiar să vândă terenurile respectivilor arendași care au drept de preempțiune[6] la cumpărarea lor, potrivit art. 1.849 din Codul civil și Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului.

Deși prin Legea arendării nr. 16/1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 91 din 7 aprilie 1994, adoptată într-o perioadă de maximă fărâmițare a suprafeței agricole, se prevedea că durata arendării nu poate fi mai mică de cinci ani, fiind exceptate suprafețele de teren mai mici de un hectar, a căror dare în arendă era justificată de lipsa temporară a mijloacelor de producție materiale și financiare, de absența din localitate sau de motive de sănătate, Curtea reține că, în prezent, o asemenea măsură reglementată prin dispozițiile art. I pct. 1 din legea criticată, care impune o durată minimă a contractului de șapte ani, nu se mai justifică, dat fiind faptul că, potrivit datelor provizorii ale Institutului Național de Statistică cu privire la Recensământul General Agricol din anul 2020, tendința a fost aceea de scădere a numărului de exploatații agricole, în special a celor de dimensiuni foarte mici, care s-a reflectat în structura exploatațiilor agricole prin reducerea ponderii exploatațiilor cu suprafață agricolă utilizată mai mică de 0,1 ha de la 10,3% în anul 2010 la 4,3% în anul 2020 și creșterea ponderii exploatațiilor agricole care au utilizat suprafețe mai mari de 10 ha de la 2,2% în anul 2010 la 4,2% în anul 2020. De altfel, Curtea reține că la data adoptării Codului civil din 2009 legiuitorul a avut în vedere noile realități sociale și statistice.

Curtea Constituțională a reținut, în analiza sa, că instituirea unei durate minime de șapte ani pentru contractele de arendare nu respectă exigențele testului de proporționalitate dezvoltat în jurisprudența sa. Astfel, deși scopul declarat al legii – facilitarea exploatării eficiente a terenurilor agricole și formarea unor exploatații mari – este unul legitim, mijlocul ales nu este adecvat, necesar și proporțional pentru atingerea acestui obiectiv. În ceea ce privește caracterul adecvat al măsurii, Curtea a observat că eficiența activităților agricole nu depinde exclusiv de mărimea suprafețelor cultivate sau de stabilitatea contractuală, ci și de alți factori precum calitatea solului, cultura practicată, politicile de sprijin financiar, asocierea voluntară între agricultori sau mecanismele de piață. Din această perspectivă, obligativitatea unei durate minime nu poate fi considerată în mod obiectiv un instrument indispensabil pentru atingerea scopului propus.

Sub aspectul necesității măsurii, Curtea a subliniat că disfuncționalitățile pe care legiuitorul a dorit să le corecteze – respectiv instabilitatea relațiilor contractuale și lipsa de predictibilitate pentru investiții – pot fi abordate în mod eficient prin menținerea libertății părților de a stabili de comun acord durata arendării. Codul civil recunoaște deja această libertate contractuală, consacrând prin art. 1.169 principiul autonomiei de voință, în condițiile respectării legii, ordinii publice și bunelor moravuri. Prin urmare, impunerea unei durate fixe și uniforme încalcă acest principiu fundamental și devine superfluă într-un cadru juridic care deja oferă părților posibilitatea de a încheia contracte pe termen lung, dacă există interes reciproc.

În ceea ce privește proporționalitatea măsurii, Curtea a constatat că aceasta generează un dezechilibru major între interesele generale urmărite și interesele individuale ale proprietarilor. Astfel, impunerea unei durate contractuale de șapte ani afectează capacitatea proprietarilor de terenuri de a-și gestiona bunurile în mod liber, de a răspunde la schimbările economice, climatice sau personale și de a negocia condițiile contractuale într-un cadru flexibil. De asemenea, proprietarii riscă să rămână blocați într-o relație contractuală dezavantajoasă, fără posibilitatea de a renegocia valoarea arendei în condițiile unei piețe agricole extrem de dinamice. În plus, această obligație se suprapune peste alte constrângeri deja existente, cum ar fi sancțiunile prevăzute de Legea fondului funciar pentru neexploatarea terenurilor, ceea ce poate conduce, în timp, la pierderea efectivă a controlului asupra bunului, inclusiv prin exercitarea dreptului de preempțiune de către arendaș.

În acest context, Curtea a concluzionat că modificarea art. 1.837 din Codul civil, prin impunerea duratei minime de șapte ani, este neconstituțională, întrucât încalcă dispozițiile art. 44 alin. (1) și (2) privind dreptul de proprietate privată, art. 45 privind libertatea economică și art. 136 alin. (5) din Constituție, raportate la art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți. În mod corespunzător, Curtea a constatat că sunt afectate și alte dispoziții ale legii criticate care se bazează pe această reglementare principală. Astfel, abrogarea prevederilor referitoare la contractele de arendare pe termen de un an sau mai scurt devine nejustificată, întrucât acestea asigurau o formă de flexibilitate adaptabilă realităților economice și sociale ale proprietarilor și ale pieței agricole.

În ceea ce privește introducerea noțiunii de „schimb de utilizare între arendași[7]” în cuprinsul art. 1.847 alin. (2) din Codul civil, Curtea a constatat că aceasta este o noțiune neclară, lipsită de definiție și de garanții juridice. În lipsa unei delimitări legale, această formulare permite ocolirea interdicției exprese a subarendării, ceea ce aduce atingere caracterului intuitu personae al contractului de arendare. În plus, creează o situație în care proprietarii terenurilor nu mai au control asupra persoanei care folosește efectiv terenul lor, afectând în mod nejustificat dreptul de proprietate, care include și prerogativa de a decide asupra folosinței bunului. Prin urmare, Curtea a stabilit că întreaga intervenție legislativă analizată este contrară principiilor statului de drept, depășește limitele unei ingerințe rezonabile în dreptul de proprietate și libertatea contractuală, și nu asigură un echilibru just între interesul public și drepturile fundamentale ale persoanelor fizice sau juridice care dețin terenuri agricole.

Concluzii și discuții

Potrivit jurisprudenței constante a Curții Constituționale, una dintre cerințele principiului respectării legilor vizează calitatea actelor normative (Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, paragraful 225). În acest sens, Curtea a constatat că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de clar și precis pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate – care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist – să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanțele speței, consecințele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală și o anumită suplețe poate chiar să se dovedească de dorit, suplețe care nu afectează însă previzibilitatea legii (a se vedea în acest sens Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, sau Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013).

Totodată, Curtea a reținut că, prin raportare la dispozițiile art. 1 alin. (3) din Constituție privind statul de drept, accesibilitatea și previzibilitatea legii sunt cerințe ale principiului securității raporturilor juridice, constituind garanții împotriva arbitrarului (a se vedea, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 3 mai 2019, paragraful 81). Prin urmare, în prezenta cauză, analizând sintagma „schimbul de utilizare a terenului între arendași”, cuprinsă în art. I pct. 2 din legea criticată, prin prisma cerințelor de claritate și previzibilitate a legii, astfel cum au fost consacrate în jurisprudența Curții Constituționale referitoare la art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție, Curtea reține că această sintagmă este imprecisă și inexactă cu privire la actul sau faptul juridic preconizat, nefiind clar dacă noțiunea „schimb de utilizare” implică un subcontract de arendare sau nu. Totodată, în situația realizării acestui schimb de utilizare, la inițiativa exclusivă a arendașului, proprietarul-arendator este pus în situația de a nu mai putea decide în privința modalității de exploatare a terenului dat în arendă, aspect ce aduce atingere dreptului constituțional de proprietate privată, sub aspectul prerogativei dispoziției asupra bunului.

Prin urmare, Curtea reține că reglementarea prevăzută la art. I pct. 4 din legea supusă controlului nu creează un paralelism legislativ, ci o normă specială, adaptată specificului contractului de arendare, care implică în mod tradițional o relație directă și stabilă între arendaș și proprietarul terenului. Acest caracter special este reflectat inclusiv în alte dispoziții ale Codului civil, precum interdicția subarendării sau dreptul de preempțiune al arendașului, care nu se regăsesc în regimul general al locațiunii. Astfel, noua reglementare stabilește în mod explicit că moștenitorii arendatorului, respectiv dobânditorii terenului prin acte juridice între vii, au obligația de a menține contractul de arendare pe toată durata stabilită, fără a putea invoca împrejurări personale sau comerciale pentru a denunța unilateral contractul. Această soluție legislativă nu doar că nu contravine normelor constituționale și de tehnică legislativă, dar este și coerentă cu logica protecției intereselor arendașului, care, în virtutea unui contract valabil încheiat, poate investi resurse semnificative în exploatarea terenului, având nevoie de o anumită stabilitate juridică.

În concluzie, Curtea a constatat că prevederile art. I pct. 4 din legea criticată nu aduc atingere art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție, întrucât nu afectează securitatea raporturilor juridice, nu generează confuzie normativă și nu încalcă exigențele de claritate, coerență și previzibilitate ale legii. Din contră, acestea contribuie la sistematizarea și consolidarea regimului juridic specific al contractului de arendare, prin reglementarea expresă a unor situații particulare de succesiune sau înstrăinare a terenurilor, în acord cu principiul specialia generalibus derogant. Totodată, în jurisprudența sa, Curtea a fost chemată de mai multe ori să se pronunțe asupra încălcării art. 1 alin. (5) din Constituție în raport cu art. 16 din Legea nr. 24/2000. Astfel, spre exemplu, prin Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, precitată, paragraful 111, precum și în alte decizii, Curtea a statuat, în esență, că ori de câte ori există o dublare sau o suprapunere între diverse soluții sau ipoteze normative cuprinse în două sau mai multe articole ori legi se constată existența unui paralelism legislativ contrar art. 1 alin. (5) din Constituție.

Or, aplicând aceste considerente de principiu la prezenta cauză, Curtea reține că prevederile art. I pct. 4 din legea criticată nu instituie un paralelism de reglementare, ci vizează introducerea unei veritabile norme speciale, derogatorii de la norma generală aplicabilă, potrivit principiului specialia generalibus derogant. Analizând, din această perspectivă și în mod comparativ, dispozițiile art. I pct. 4 din legea criticată, cu referire la modificarea art. 1.850 din Codul civil, respectiv a cazurilor speciale de încetare a contractului de arendare, pe de o parte, cu dispozițiile generale, referitoare la încetarea contractului de locațiune, cuprinse în art. 1.816 și următoarele din Codul civil, pe de altă parte, Curtea reține că, potrivit art. 1.820 – Moartea locatorului sau a locatarului din Codul civil: Locațiunea nu încetează prin moartea locatorului sau a locatarului. Cu toate acestea, în cazul locațiunii cu durată determinată, moștenitorii locatarului pot denunța contractul în termen de 60 de zile de la data la care au luat cunoștință de moartea locatarului și existența locațiunii

Curtea Constituțională a României a constatat că modificările aduse art. 1.850 alin. (2) din Codul civil, prin legea criticată, nu respectă exigențele constituționale privind echilibrul între părțile contractului, egalitatea în drepturi și protecția dreptului de proprietate. Eliminarea decesului arendașului dintre cauzele de încetare anticipată a contractului și introducerea unor obligații unilaterale, precum menținerea contractului de către moștenitorii proprietarului sau de către cumpărătorul terenului, au fost considerate de natură să creeze un dezechilibru vădit în favoarea arendașului. Curtea a reținut că o asemenea reglementare derogatorie, față de normele generale aplicabile în materia locațiunii, nu este justificată obiectiv și rațional și încalcă principiul egalității în drepturi consacrat de art. 16 din Constituție, întrucât instituie tratamente juridice diferențiate pentru moștenitorii celor două părți contractante. În mod similar, obligația impusă cumpărătorului de a menține contractul de arendare până la expirarea termenului contractului afectează substanțial exercițiul dreptului de proprietate al acestuia, încălcând astfel prevederile art. 44 alin. (1) și (2) din Constituție privind garantarea și ocrotirea dreptului de proprietate privată.

În ceea ce privește dispozițiile art. II din lege, care aveau rolul de a asigura aplicarea în timp a noilor prevederi asupra contractelor deja încheiate, Curtea a constatat că acestea și-au pierdut obiectul, ca urmare a declarării ca neconstituționale a prevederilor art. I pct. 1-4 din lege. Prin urmare, în baza art. 146 lit. a) și art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și a dispozițiilor din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, Curtea a decis, cu unanimitate de voturi, că prevederile analizate sunt neconstituționale.

Referințe

Legea nr. 287/2009, privind Codul civil, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 505 din 15 iulie 2011

Legea societăţilor nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, https://www.onrc.ro/documente/legislatie/noi/legea_31_1990.pdf

Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare, publicata in Monitorul Oficial nr.547 din 23 iulie 2015

LEGE Nr. 227/2015 din 8 septembrie 2015 privind Codul fiscal, publicata in Monitorul Oficial nr. 688 din 10 septembrie 2015

Legea nr. 46/2008, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 611 din 12 august 2015

Hotărârea Guvernului nr. 1/2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 13 ianuarie 2016, cu modificările și completările ulterioare

Legea nr. 455/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 316 din 30 aprilie 2014

Ordonanța de urgență a Guvernului nr.18 din 15.03.2018 privind adoptarea unor măsuri fiscal-bugetare şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial nr. 260 din 23 martie 2018, https://static.anaf.ro/static/10/Anaf/legislatie/OUG_18_2018.pdf

ORDONANȚĂ DE URGENȚĂ nr. 115 din 14 decembrie 2023privind unele măsuri fiscal-bugetare în domeniul cheltuielilor publice, pentru consolidare fiscală, combaterea evaziunii fiscale, pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și pentru prorogarea unor termene, https://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocument/277404

Legea nr. 282/2023 pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul pensiilor de serviciu şi a Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal publicată în Monitorul Oficial al României partea I nr. 950/20.10.2023

HOTĂRÂRE Nr. 1336/2023 din 29 decembrie 2023 pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1/2016,https://static.anaf.ro/static/10/Anaf/legislatie/HG_1336_2023.pdf.