Convergențe privind dreptul de proprietate în materia arendării. Elemente de constituționalitate

Autori:

Adela Safta
Lavinia Popescu

Introducere

Mecanismele, metodele și frecvența cu care statul prin autorități locale și nu numai își face cunoscute reglementările ce vizează drepturile și obligațiile persoanelor care dețin în arendă bunuri ori sunt arendași este deopotrivă în interesul contribuabilului partener și actor în atragerea corectă a veniturilor la bugetul de stat, în acord cu beneficiile venitului astfel obținut din arendă. Atenția cu care cercetarea și jurisprudența prezintă și clarifică unele aspecte privind instituția arendei nu poate decât să contribuie în dezvoltarea și prezentarea unor drepturi și obligații ale acestei categorii de întreprinzători – „arendașii”. În cele ce urmează vom exemplifica considerentele valoroase din perspectiva motivelor de constituționalitate statuate prin Decizia[1] nr. 87 din 25 februarie 2025 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a Legii pentru modificarea Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, în ansamblul său.

Textul obiecției de neconstituționalitate ridică serioase probleme legate de compatibilitatea modificării aduse articolului 1837 din Codul civil cu dispozițiile constituționale referitoare la libertatea economică, dreptul de proprietate și egalitatea în drepturi. Potrivit formei în vigoare a articolului 1837, contractul de arendare poate fi încheiat pe durată determinată sau nedeterminată, conferind părților libertatea de a contracta în funcție de interesele și nevoile specifice fiecărei situații. În acest cadru normativ, proprietarii aveau posibilitatea de a încheia contracte flexibile, adaptate atât dimensiunii terenurilor, cât și contextului economic, familial sau social în care se aflau. Prin modificarea propusă, care instituie o durată minimă obligatorie de șapte ani pentru încheierea contractelor de arendare, se susține că se aduce o atingere gravă principiului libertății economice, garantat de articolul 45 din Constituție. Măsura limitează în mod nejustificat dreptul părților de a stabili conținutul juridic al contractului în mod liber, conform principiului autonomiei de voință. Se atrage atenția asupra faptului că justificarea formală a modificării, respectiv dezvoltarea agriculturii, nu este în concordanță cu efectele reale și concrete ale aplicării acesteia, întrucât va conduce la descurajarea încheierii contractelor de arendare, în special pentru terenurile de mici dimensiuni, care până în prezent puteau fi date în arendă pentru perioade scurte, în funcție de necesitățile temporare ale proprietarilor.

Totodată, prin raportare la dispozițiile articolului 1848[2] alin. (1) din Codul civil, care prevede reînnoirea de drept a contractului de arendare pentru aceeași durată, se poate ajunge la blocarea proprietarului într-un raport contractual succesiv, fără posibilitatea reală de a-și reevalua decizia contractuală, dacă nu notifică în scris refuzul de reînnoire cu cel puțin șase luni înainte de expirarea termenului. În consecință, se invocă o afectare substanțială a exercitării libere a dreptului de proprietate, garantat de articolele 44 și 136 alin. (5) din Constituție, întrucât proprietarii sunt privați de capacitatea de a decide asupra folosinței bunului lor în funcție de evoluțiile sociale, economice sau personale. Mai mult, se subliniază caracterul disproporționat al măsurii, întrucât creează o relație contractuală dezechilibrată în favoarea arendașului, care beneficiază de protecție juridică sporită, putând să se elibereze din contract prin neplată sau alte mijloace, fără a suporta consecințe echivalente cu cele impuse proprietarului. Această asimetrie normativă contravine principiului egalității în drepturi, consacrat de articolul 16 din Constituție, dar și normelor de drept civil care prevăd egalitatea părților în raporturile juridice.

Prin urmare, se argumentează că limitarea dreptului de a contracta în forma modificării criticate nu îndeplinește exigențele prevăzute de jurisprudența Curții Constituționale în materia restrângerii exercițiului unor drepturi fundamentale. Conform articolului 53 din Constituție, o astfel de limitare trebuie să fie justificată de un interes public legitim, să fie necesară într-o societate democratică și să respecte principiul proporționalității. În cazul de față, se susține că nu sunt întrunite aceste condiții, iar modificarea propusă pare să favorizeze interese economice particulare în detrimentul drepturilor fundamentale ale proprietarilor de terenuri agricole. În concluzie, textul de lege criticat generează efecte excesive și disproporționate asupra libertății economice, a dreptului de proprietate și a egalității în fața legii, fără a fi justificat de un interes general legitim și fără a respecta exigențele constituționale privind proporționalitatea și necesitatea unei astfel de măsuri legislative.

Textul obiecției de neconstituționalitate privind prevederile art. I pct. 2 din legea pentru modificarea Codului civil atrage atenția asupra unor deficiențe majore de tehnică legislativă și asupra unor posibile încălcări ale dispozițiilor constituționale referitoare la statul de drept, legalitate, calitatea legii și dreptul de proprietate privată. Prin introducerea noțiunii de „schimb de utilizare între arendași”, fără o definiție clară și precisă, se consideră că legiuitorul creează un concept juridic vag, lipsit de previzibilitate și susceptibil de interpretări arbitrare, ceea ce contravine principiului legalității, în special în dimensiunea sa legată de calitatea normei juridice. Această noțiune nou introdusă este percepută ca un mijloc indirect de eludare a interdicției exprese privind subarendarea, reglementată în forma actuală a articolului 1847 alin. (2) teza întâi din Codul civil, cu riscul de a compromite esența contractului de arendare, încheiat intuitu personae, pe baza calităților personale ale arendașului.

Se susține că, prin această formulare neclară, proprietarii de terenuri agricole riscă să piardă controlul efectiv asupra bunurilor lor, întrucât schimbul de utilizare între arendași ar putea conduce la o transmitere de facto a folosinței bunului către terți fără acordul expres al arendatorului. Această situație afectează substanțial prerogativele esențiale ale dreptului de proprietate, în special dreptul de folosință și dispoziție, și este considerată nejustificată din perspectiva proporționalității și a necesității în raport cu scopul urmărit. În același registru critic, prevederile art. I pct. 4 din lege, privind modificarea art. 1850[3] din Codul civil, sunt analizate din perspectiva introducerii unui paralelism legislativ. Nouamreglementare impune obligația moștenitorilor și a dobânditorilor de a menține contractul de arendare pentru întreaga perioadă convenită, fără a se mai face distincțiile actualmente prevăzute de art. 1811 din Codul civil, referitoare la publicitatea contractelor de locațiune și la opozabilitatea acestora față de terți. Astfel, se ajunge la o suprapunere normativă care generează incertitudine juridică și impredictibilitate legislativă, în contradicție cu principiile statului de drept și cu cerințele privind coerența legislativă prevăzute la art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 16 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

În motivarea obiecției de neconstituționalitate formulate de Avocatul Poporului, înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 11.968/23.12.2024 și constitutivă a dosarului nr. 3.969A/2024, se aduce în discuție încălcarea principiului proporționalității prin impunerea duratei minime obligatorii de șapte ani a contractului de arendare. Această intervenție legislativă este analizată prin prisma testului de proporționalitate dezvoltat în jurisprudența Curții Constituționale, care presupune ca orice restrângere a unui drept fundamental să fie adecvată, necesară și proporțională în raport cu scopul urmărit. Se subliniază că măsura instituită produce un dezechilibru între interesele arendatorului și cele ale arendașului, afectând libertatea contractuală și dreptul de dispoziție al proprietarului. Pe cale de consecință, legiuitorul ar impune o obligație contractuală în lipsa consimțământului proprietarului, ceea ce contravine în mod direct principiului autonomiei de voință și protecției dreptului de proprietate privată.

Deciziile Curții Constituționale nr. 338/2024, 462/2014 și 662/2014, invocate în motivare, subliniază importanța menținerii unui just echilibru între interesul public urmărit de legiuitor și interesele legitime ale titularilor drepturilor afectate. Totodată, în Decizia nr. 496/2023, Curtea a evidențiat faptul că stabilirea unei durate minime obligatorii de șapte ani pentru contractele de arendare transformă acest contract într-un act de dispoziție, cu efecte directe asupra patrimoniului și drepturilor proprietarului, ceea ce impune un grad ridicat de protecție juridică pentru titularul dreptului de proprietate. În concluzie, modificările criticate prin obiecția de neconstituționalitate aduc atingere gravă principiilor fundamentale ale Constituției, în special legalității, statului de drept, dreptului de proprietate și proporționalității măsurilor legislative. Lipsa de claritate și coerență a normelor, intervențiile excesive asupra libertății contractuale și asimetria creată între arendator și arendaș ridică serioase semne de întrebare privind constituționalitatea acestor dispoziții.

Textul prezentat oferă o analiză detaliată a obiecțiilor de neconstituționalitate formulate împotriva modificărilor aduse Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, în special asupra reglementării duratei minime de șapte ani a contractelor de arendare. Aceste obiecții vizează mai multe aspecte de ordin constituțional, juridic și legislativ, cu accent pe afectarea libertății contractuale, a dreptului de proprietate și pe lipsa de claritate a textului normativ. În primul rând, se argumentează că impunerea unei durate minime obligatorii de șapte ani pentru contractul de arendare încalcă prevederile art. 1 alin. (5) și art. 53 alin. (2) din Constituție, întrucât măsura nu îndeplinește criteriile de necesitate, adecvare și proporționalitate raportate la scopul declarat al legii – acela al dezvoltării agriculturii. Se atrage atenția că legea nu reușește să stabilească un echilibru just între interesul general și drepturile individuale, accentul fiind pus mai degrabă pe protejarea intereselor arendașilor decât pe o reglementare echilibrată în favoarea ambelor părți contractante. Limitarea proprietarilor în exercitarea dreptului de folosință asupra terenurilor lor este considerată disproporționată și excesivă.

În al doilea rând, ingerința asupra libertății contractuale este analizată în lumina art. 1 alin. (3), art. 44 alin. (1) și (2) din Constituție. Este subliniat faptul că intervenția statului ar trebui să protejeze partea economic mai vulnerabilă, în speță arendatorul – de cele mai multe ori o persoană fizică –, însă legea criticată produce efectul invers, creând un dezechilibru contractual în favoarea arendașului. Acest aspect este susținut și prin invocarea jurisprudenței Curții Constituționale (Decizia nr. 356/2005) și a literaturii de specialitate referitoare la principiul libertății contractuale. Un alt punct critic se referă la introducerea sintagmei „cu excepția schimbului de utilizare a terenului între arendași”, care este considerată lipsită de claritate și previzibilitate. Această formulare creează incertitudine juridică și deschide posibilitatea ocolirii interdicției subarendării, ceea ce contravine principiului legalității și securității juridice, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție.

Interesant este și faptul că în această cauză au fost formulate intervenții de tip amicus curiae de către persoane fizice și societăți de avocatură (inclusiv Dentons Europe – Zizzi – Caradja și Asociații SPARL), care au pledat pentru admiterea obiecțiilor de neconstituționalitate. Acest element subliniază importanța și impactul social al reglementării, precum și interesul crescut al profesioniștilor dreptului față de acest demers legislativ. În concluzie, decizia Curții Constituționale a fost pronunțată la data de 25 februarie 2025, în urma amânării succesive a termenelor stabilite pentru dezbatere. Argumentele invocate pun accent pe necesitatea unei reglementări clare, proporționale și echitabile, care să respecte drepturile fundamentale ale proprietarilor, să nu creeze asimetrii contractuale și să respecte principiile constituționale privind calitatea legii și libertatea economică.

CURTEA, examinând obiecțiile de neconstituționalitate, reține faptul că obiectul controlului de constituționalitate îl constituie dispozițiile Legii pentru modificarea Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu precădere cele care vizează:

– Durata arendării este de minimum șapte ani și se consideră a fi făcută pe toată perioada necesară recoltării fructelor pe care bunul agricol urmează să le producă.

– Subarendarea totală sau parțială este interzisă, sub sancțiunea nulității, cu excepția schimbului de utilizare a terenului între arendași.

– Cazuri speciale de încetare sau de menținere a contractelor

– Contractul de arendare încetează înainte de împlinirea termenului prin incapacitatea sau falimentul arendașului ori prin neplata arendei în termenul prevăzut în contract.

– În cazul decesului arendatorului, moștenitorii sunt obligați să mențină contractul de arendare pe durata încheiată cu arendașul.

– În cazul vânzării terenului, cumpărătorul este obligat să mențină contractul de arendare până la expirarea termenului de valabilitate.

– Contractele de arendare încheiate înainte de data intrării în vigoare a prezentei legi rămân valabile până la încetarea acestora.

Analizând legea criticată, Curtea reține că, în ceea ce privește dispozițiile art. I pct. 1 [cu referire la art. 1.837[4] – Durata arendării – din Codul civil] din legea criticată, problema care se impune să fie analizată, din punctul de vedere al constituționalității măsurii reglementate prin textul de lege criticat, este aceea a proporționalității restrângerii exercițiului dreptului de proprietate privată, prin limitarea dreptului de dispoziție al proprietarilor, precum și prin limitarea exercițiului principiului libertății economice, prin impunerea unei durate minime a contractului de arendare.

Prin urmare, Curtea reține că este necesară analiza măsurii în care ingerința etatică asupra acestor drepturi reprezintă o limitare rezonabilă, care să nu fie disproporționată în raport cu scopul urmărit de legiuitor, având în vedere „testul” de proporționalitate structurat în jurisprudența Curții Constituționale. Analizează decizia Curții Constituționale a României privind neconstituționalitatea prevederii referitoare la impunerea unei durate minime obligatorii de șapte ani pentru contractele de arendare, astfel cum a fost prevăzută în modificarea Codului civil. Curtea aplică „testul de proporționalitate” consacrat în jurisprudența sa (ex. Decizia nr. 662/2014), pentru a stabili dacă ingerința legislativă asupra dreptului de proprietate și libertății contractuale este justificată, rezonabilă și conformă cu Constituția. Curtea reține că, deși scopul declarat al legii este unul legitim – respectiv stimularea agriculturii prin încurajarea formării unor exploatații mari, accesul mai ușor la finanțare și utilizarea eficientă a terenurilor – măsura concretă aleasă de legiuitor, respectiv impunerea unei durate minime de șapte ani, nu este adecvată, necesară și proporțională.

Mai exact:

– Adecvarea măsurii este pusă sub semnul întrebării, Curtea considerând că performanța în agricultură nu depinde exclusiv de dimensiunea exploatației sau de durata contractului, ci și de alți factori importanți (tipul culturilor, calitatea solului, politicile de sprijin, condițiile pieței, voința părților etc.).

– Necesitatea măsurii este de asemenea negată, Curtea apreciind că nu se justifică o restrângere a libertății contractuale atâta vreme cât părțile sunt libere, potrivit art. 1.169 din Codul civil, să convină de bună voie asupra unui termen mai lung al arendării, dacă acest lucru servește intereselor lor comune.

– Proporționalitatea măsurii este considerată problematică, întrucât măsura afectează sever capacitatea proprietarilor de terenuri de a-și adapta contractele în funcție de dinamica pieței agricole și de a negocia periodic valoarea arendei. Această rigiditate poate duce la pierderi semnificative pentru proprietari, în special în contextul sancțiunilor legale aplicabile pentru neexploatarea terenurilor (amenzi între 50.000 și 100.000 lei/ha potrivit Legii fondului funciar).

Curtea aduce în discuție și efecte indirecte, precum riscul ca, sub presiunea contractelor pe termen lung dezavantajoase, proprietarii să fie determinați să își vândă terenurile către arendași, aceștia beneficiind de drept de preempțiune potrivit legii. Se mai menționează că, deși în trecut a existat o reglementare similară (Legea nr. 16/1994 prevedea o durată minimă de cinci ani), aceasta era adaptată contextului socio-economic al vremii (exploatații fragmentate, lipsa mijloacelor de producție etc.). În schimb, datele statistice actuale arată o tendință de consolidare a terenurilor și reducerea numărului de exploatații foarte mici, ceea ce face ca o astfel de măsură să nu mai fie justificată astăzi. Prin urmare, Curtea constată că reglementarea în discuție contravine principiului proporționalității și afectează nejustificat dreptul de proprietate privată și libertatea contractuală. Această decizie subliniază încă o dată că intervenția legiuitorului trebuie să respecte echilibrul între interesul general și drepturile individuale, iar măsurile restrictive trebuie să fie temeinic motivate, adaptate realității sociale și justificate prin necesitatea protejării unui interes public autentic.

Însă instituirea unei durate minime de șapte ani pentru încheierea unui contract de arendare nu este o măsură adecvată realizării scopului propus, în condițiile în care eficientizarea activităților agricole nu depinde exclusiv de mărimea suprafețelor agricole cultivate, ci și de felul și calitatea culturilor, tipul de agricultură practicat, stimulentele și subvențiile acordate de stat, împărțirea lor echitabilă, programele speciale elaborate de stat, cadrul legislativ european și cel național, incitarea/încurajarea proprietarilor de terenuri să se grupeze etc. Totodată, prin raportare la argumentele din expunerea de motive a legii, măsura apare și ca nefiind necesară, de vreme ce libertatea contractuală, în condițiile unui contract echitabil[5] încheiat de părți (și care pot avea reprezentarea clară, dar și negociată de comun acord a eventualelor avantaje comune ce decurg dintr-un contract încheiat pe un termen mai lung), este de natură să soluționeze disfuncționalitățile enunțate în expunerea de motive a legii, respectiv asigurarea unui cadru de „stabilitate” a contractului. În acest sens, art. 1.169 din Codul civil prevede că „Părțile sunt libere să încheie orice contracte și să determine conținutul acestora, în limitele impuse de lege, de ordinea publică și de bunele moravuri”.