Câteva considerații asupra Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea agenției domeniilor statului

În cele ce urmează nu ne-am propus să analizăm Legea nr. 17/2014^[1], cu modificările și completările ulterioare, în întregul ei, ci doar sub acele aspecte ‒ exclusiv de fond ‒ sub care considerăm că este deopotrivă neconformă cu dreptul Uniunii Europene și neconstituțională. În privința neconformității acestei legi cu Constituția, Curtea s-a pronunțat o dată pe cale prealabilă asupra Proiectului de lege nr. 336/2018 (devenit apoi Legea nr. 175/2020), respingând obiecția atât sub aspectul încălcării dreptului de proprietate și al dreptului la o fiscalitate justă și rezonabilă^[2], cât și sub acela al (ne)conformității cu dreptul Uniunii Europene (e drept că soluția nu fost unanimă, 3 judecători făcând opinie separată), apoi pe cale de excepție^[3] dar doar sub aspectul situației antecontractelor de vânzare, aspect care nu face obiectul considerațiilor noastre.

Menționăm că varianta inițială a legii era rezonabilă și, deci, acceptabilă juridic și social, similară cu Legea nr. 54/1998 privind circulația juridică a terenurilor. Astfel, la preemptorii prevăzuți de Legea nr. 54/1998 (coproprietari, arendași, vecini^[4], ei formând o categorie unică) se mai adăuga doar statul ‒ prin Agenția Domeniilor Statului, care atunci urma să se înființeze ‒ și nu li se cerea arendașilor să îndeplinească vreo condiție în afară de cea ‒ normală ‒ a înregistrării prealabile a contractului lor. Chiar dacă, de principiu, instituirea unor categorii de preemptori reprezintă o restrângere a dreptului de proprietate în componenta lui de „dispoziție” și o restrângere a libertății contractuale^[5], restrângerea era relativ nesemnificativă în varianta inițială a legii, prin faptul că proprietarii trebuiau să aștepte expirarea termenului de 30 de zile acordat preemptorilor, în rest ei stabilindu-și în mod liber prețul, iar persoana cumpărătorului trebuind, teoretic, să le fie indiferentă. Dintre modificările ulterioare, abia Legea nr. 175/2020^[6] introduce modificări substanțiale de fond și de procedură care o fac neconformă cu dreptul Uniunii și cu Constituția^[7], lucru pe care îl vom arăta în cele ce urmează.

În ceea ce privește dreptul constituțional român, prin Legea nr. 175/2020 restrângerea menționată a dreptului de proprietate și a libertății contractuale s-a agravat^[8], din nesemnificativă devenind una majoră, așa cum vom detalia mai jos. În plus, în această variantă legea încalcă și dreptul de liberă circulație, adică de stabilire a domiciliului în orice parte a teritoriului țării^[9], precum și libertatea alegerii profesiei/meseriei^[10]. Desigur, s-ar putea susține că nu i se impune nimănui la modul propriu nici stabilirea domiciliului, nici alegerea activității agricole, acestea fiind doar cerințe necesare pentru achiziționarea de teren agricol în extravilan. Dar orice drepturi sau libertăți pot fi restrânse nu numai la modul direct, ci și la modul indirect, prin condiționarea exercitării unui drept de renunțarea la exercitarea altuia, dacă persoana nu are alternativă^[11]. Acestea fiind zise, desigur că exercițiul unui drept poate fi restrâns, deoarece nu există drepturi absolute, dar numai în condițiile impuse de art. 53 din Constituție^[12]. După părerea noastră, legea nu îndeplinește nici una din condițiile respective.

În primul rând, în ceea ce privește scopurile pentru care o restrângere poate interveni, se poate observa că cele declarate de legiuitor în art. 1^[13] ‒ asigurarea securității alimentare, protejarea intereselor naționale și exploatarea resurselor naturale în concordanță cu interesul național, stabilirea unor măsuri privind reglementarea vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan, comasarea terenurilor agricole în vederea creșterii dimensiunii fermelor agricole și constituirea exploatațiilor viabile economic ‒ nu se încadrează nicăieri în lista prevăzută de art. 53, chiar legitime fiind. Admițând că ele se circumscriu noțiunii de interes public, aceasta nu figurează în art. 53 și nu se confundă cu cea de ordine publică^[14]. Ultima noțiune trebuie interpretată restrictiv ‒ ca orice restricție adusă drepturilor și libertăților ‒ ca fiind conviețuirea pașnică a membrilor societății, pacea socială fiind tocmai rațiunea de a fi a statului.

Noțiunea de interes public este mai largă, este susceptibilă de interpretări subiective (ceea ce unii consideră că este de interes public nu va fi considerat la fel de alții) și, dacă ar fi asimilată celei de ordine publică, ar permite (și permite efectiv, din păcate) numeroase restrângeri aduse drepturilor omului. Or, singurul obiectiv din cele menționate care s-ar circumscrie ordinii publice este asigurarea securității alimentare^[15], în sensul în care lipsa alimentelor ar putea duce la tulburări sociale și, deci, la periclitarea ordinii publice (în această interpretare ordinea publică este apărată preventiv, dar într-o altă orientare s-ar admite doar o apărare post factum, adică după ce ordinea este încălcată, sau doar când tulburarea ei este iminentă). Se mai poate observa că stabilirea unor măsuri privind reglementarea vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan nu este în realitate un obiectiv, ci un mijloc de atingere a celorlalte obiective! Este de remarcat faptul că în Decizia nr. 586/2020, Curtea Constituțională nu a făcut, așa cum nu face nici în alte decizii ale ei, referire la nici unul din obiectivele din art. 53, subliniind doar că scopul urmărit de legiuitor (combaterea speculei și prevenirea fărâmițării terenurilor) este legitim și în conformitate cu obligațiile statului menționate în art. 135, literele a) și b) din Constituție.

În al doilea rând, o restrângere trebuie să fie proporțională (în sens larg) cu obiectivul care trebuie atins. Or, din acest punct de vedere, introducerea prin Legea nr. 175/2020 de noi categorii de preemptori, fiecăreia fiindu-i acordat unui rang diferit, și introducerea a două noi categorii de cumpărători (una a persoanelor fizice și alta a persoanelor juridice^[16]), pe care îi vom numi „speciali”, deoarece trebuie să îndeplinească anumite condiții și care sunt de rang inferior celui al preemptorilor, îngreunează în mod disproporționat vânzările, din cauză că cumpărătorii „speciali” beneficiază de un termen separat față de preemptori, pe de o parte, și din cauză că li se cere unor preemptori (arendașii și tinerii fermieri) și cumpărătorilor „speciali” îndeplinirea unor condiții, pe de altă parte^[17].

Referitor la termen, ne întrebăm de ce s-a reglementat în felul acesta, în loc ca în cadrul aceluiași termen de 45 de zile^[18] să-și exprime voința atât preemptorii cât și cumpărătorii „speciali”, prioritatea preemptorilor față de cumpărătorii „speciali” urmând să rămână, cum se întâmplă și acum în cadrul aceleiași categorii? Și, de fapt, de ce acești cumpărători nu sunt considerați tot preemptori, căci asta sunt ei în realitate^[19]? Referitor la condițiile impuse, vom arăta că ele nu sunt nici necesare, nici apte să atingă scopurile declarate de legiuitor, ceea ce le face disproporționate în sensul larg al cuvântului.

Astfel, arendașii, fie ei persoane fizice, trebuie să aibă domiciliul/reședința, respectiv cele juridice să aibă sediul social sau secundar, pe teritoriul României timp de cinci ani înainte de înregistrarea ofertei de vânzare a terenului. Or, faptul că domiciliază/își au sediul de cinci ani în România nu garantează deloc că arendașii în discuție își vor păstra în România domiciliul sau sediul, putând foarte bine să și-l mute imediat după încheierea contractului! Raportat la scopurile legii, ar fi fost mai logic ca legea să ceară stabilirea domiciliului/sediului în România după efectuarea achiziției terenului, sub rezerva unor sancțiuni precum anularea contractului (chiar dacă o astfel de obligație ar putea fi considerată și ea neconstituțională, precum și contrară dreptului Uniunii Europene). Avem aceeași obiecție și pentru condiția ca tinerii fermieri să-și aibă domiciliul în România cu un an înainte de înregistrarea ofertei de vânzare.

Ne întrebăm de ce celorlalți preemptori, alții decât Academia de Științe Agricole, institutele de cercetare și statul, nu li se cer aceleași condiții ca arendașilor și tinerilor fermieri, diferența de tratament nejustificându-se față de scopurile legii. Deci, pe lângă restrângerea dreptului de proprietate, legea mai comite și o discriminare, încălcând art. 16 din Constituție.

De asemenea, ne întrebăm de ce preemptorilor persoane fizice de rangul VI nu li se cere să aibă și activitate agricolă, deși raportat la scopurile legii acest lucru ar fi avut relevanță, ci nu posesia unui domiciliu în unitatea administrativ-teritorială în care se află terenul.

În ceea ce privește cumpărătorii „speciali”, una din categorii este cea a persoanelor fizice ‒ altele decât preemptorii ‒ care îndeplinesc condiția de domiciliu/reședință de cinci ani arătată mai sus, condiția desfășurării de activități agricole timp de cinci ani anterior înregistrării ofertei și condiția înregistrării fiscale timp de cinci ani anterior înregistrării ofertei. Obiecția menționată de noi mai sus rămâne valabilă și aici, nimic negarantând nici menținerea domiciliului, nici menținerea activității. A treia condiție este de neînțeles: ce relevanță are aici înregistrarea fiscală? Ca să nu mai vorbim de faptul că nu se poate desfășura legal o activitate economică fără a fi înregistrat la organele fiscale!

Cealaltă categorie de cumpărători „speciali” este cea a persoanelor juridice. Pe lângă primele două condiții menționate la persoanele fizice ‒ cu precizarea că în loc de domiciliu este vorba de sediul social/secundar ‒ se mai cere, în plus, condiția ca în ultimii cinci ani anteriori înregistrării ofertei, 75% din venituri să fi fost obținute din activități agricole iar acționarul/asociatul care deține controlul persoanei juridice să-și aibă domiciliul în România de cinci ani; dacă acel asociat/acționar este persoană juridică, asociatul/acționarul care deține controlul asupra ei trebuie să îndeplinească condiția de domiciliu în România de cinci ani. Ne întrebăm ce relevanță are domiciliul asociaților/acționarilor, când cea care face achiziția unui teren este persoana juridică? Din moment ce ea își are sediul în România și își desfășoară activitatea aici, nu era necesar să se mai ceară și domiciliul persoanelor care o controlează. Oricum, aceste condiții nu sunt apte să atingă scopul legii, așa cum am arătat mai sus.

În definitiv, asigurarea securității alimentare – singurul scop care se circumscrie Constituției, așa cum am arătat – și, astfel, realizarea scopului implicit menționat la nota 12 (combaterea speculei cu terenuri) este atinsă prin cultivarea terenurilor, nefiind relevant cine sunt cei care le cultivă, legal sau nu, proprietari sau arendași, cetățeni români sau cetățeni străini. De altfel, deținătorii de terenuri nu au și nici nu pot avea nicio obligație de a le cultiva ca să asigure hrana și pentru ceilalți membri ai societății, ei putându-se limita ‒ ceea ce se și întâmplă, de altfel ‒ la o cultură de subzistență. Ca să nu mai vorbim de faptul că, dacă se dorește ocolirea prevederilor referitoare la preemțiune (în cazul în care proprietarul are în vedere o persoană anume, desigur), proprietarul n-ar avea decât să ceară un preț care n-ar putea fi oferit de nimeni în România sau ar putea să recurgă la simulație, având în vedere că legea nu vizează decât vânzarea, nu și alte forme de înstrăinare, și numai proprietatea, nu și dezmembrămintele ei^[20].

De aceea nu putem fi de acord cu opinia unor autori^[21] și chiar cu cea a Comisiei Europene^[22], care consideră că, având în vedere necesitatea asigurării securității alimentare și a exploatării resurselor naturale în concordanță cu interesul național, care cere ca respectivele resurse să revină celor care lucrează efectiv în agricultură, terenurile agricole nu sunt bunuri ca oricare altele, legiuitorul fiind îndreptățit să reglementeze piața de acest gen prin măsuri restrictive, iar dreptul Uniunii (inclusiv jurisprudența) trebuind să recunoască și să reflecte această îndreptățire.

În afară de prevederile referitoare la preemțiune, mai există și altele pe care le considerăm disproporționate și inapte în raport cu obiectivele fixate^[23]. Astfel este art. 4^2 alin. 2, care instituie un impozit suplimentar (deci sancționator) pe diferența dintre prețul de cumpărare și cel de vânzare pentru cazul în care pachetul de acțiuni/părți sociale de control deținut la persoana juridică care a cumpărat un teren este înstrăinat mai devreme de opt ani de la cumpărarea terenului. Or, din moment ce persoana juridică este proprietara terenului, ce relevanță are înstrăinarea acțiunilor/părților sociale deținute la ea? Importantă este, din punctul de vedere al legiuitorului, menținerea terenului în proprietate cel puțin opt ani.