Bazele constituționale ale bunei guvernări

Curtea Constituțională a stabilit că aceste conflicte nu se limitează numai la litigii care ar putea crea blocaje instituționale. Un conflict constituțional se referă la orice situații juridice conflictuale care sunt generate în mod direct de textul Constituției^[14]. S-a mai reținut că în măsura în care există mecanisme prin care autoritățile publice să se autoregleze prin acțiunea lor directă și nemijlocită, rolul Curții Constituționale devine unul subsidiar. „În schimb, în lipsa acestor mecanisme, în măsura în care misiunea reglării sistemului constituțional revine în exclusivitate în sarcina justițiabilului, care este pus astfel în situația de a lupta pentru garantarea drepturilor sau libertăților sale în contra unei paradigme juridice neconstituționale, dar instituționalizate, rolul Curții Constituționale devine unul principal și primordial pentru înlăturarea blocajului constituțional rezultat din limitarea rolului Parlamentului în arhitectura Constituției”^[15]. Curtea nu poate analiza conflicte juridice de natură constituţională ipotetice. În consecinţă, nu se poate reţine existenţa unei situaţii litigioase din moment ce, prin definiţie, aceasta trebuie să vizeze acte sau fapte concrete săvârşite de autorităţile publice. Astfel, în lipsa actului/faptului generator al unui pretins conflict, nu se poate trage concluzia existenţei unei situaţii litigioase care să privească chiar săvârşirea actului sau faptului respectiv^[16].

Conflictul juridic de natură constituțională a fost definit și prin intermediul Deciziei nr. 26/2019 asupra cererii de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională dintre Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Parlamentul României, Înalta Curte de Casație și Justiție și celelalte instanțe judecătorești^[17]. Astfel prin conflict juridic de natură constituțională vom înțelege „acte sau acțiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe își arogă puteri, atribuții sau competențe, care, potrivit Constituției, aparțin altor autorități publice, ori omisiunea unor autorități publice, constând în declinarea competenței sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligațiile lor”.

Cât privește efectele specifice ale deciziilor menționate, ele trebuie examinate din perspectiva rolului pe care îl are această atribuție a Curții Constituționale, a rațiunii pentru care a fost instituită.

Sub acest aspect, în Decizia nr. 85/2020^[18], prin care s-a constatat un astfel de conflict, s-a reținut că, în virtutea dispozițiilor art. 142 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora „este garantul supremației Constituției”, Curtea Constituțională are obligația să soluționeze conflictul, arătând conduita în acord cu prevederile constituționale la care autoritățile publice trebuie să se conformeze.

În acest sens, Curtea a avut în vedere prevederile art. 1 alin. (3), (4) și (5) din Constituție, conform cărora România este stat de drept, organizat potrivit principiului separației și echilibrului puterilor – legislativă, executivă și judecătorească – stat în care respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie, iar raporturile între autoritățile/instituțiile statului se fundamentează pe principiul colaborării loiale și al respectului reciproc. Una dintre condițiile realizării obiectivelor fundamentale ale statului român o constituie buna funcționare a autorităților publice, cu respectarea principiilor separației și echilibrului puterilor, fără blocaje instituționale.^[19] De asemenea, textul art. 146 lit. e) din Constituție nu conferă Curții Constituționale atribuția de a constata doar existența conflictelor juridice de natură constituțională, ci și pe aceea de a soluționa aceste conflicte.

Cât privește efectele specifice ale deciziilor menționate, ele trebuie examinate din perspectiva rolului pe care îl are această atribuție a Curții Constituționale, a rațiunii pentru care a fost instituită.

Decizia nr. 85/2020 este importantă și pentru că se referă în mod expres la obligația de loialitate constituțională a autorităților publice pentru evitarea conflictelor juridice de natură constituțională.

Curtea Constituțională a subliniat că „respectarea supremației Constituției, corolar al statului de drept, nu se reduce doar la respectarea literei acesteia. Dacă ar fi așa, o Constituție nu ar fi niciodată suficientă, pentru că nu ar putea niciodată să reglementeze explicit soluții pentru toate situațiile care se pot ivi în practică, inclusiv în raporturile dintre autoritățile publice de rang constituțional” (para. 120).

Curtea a mai reținut, cu caracter de principiu, că acceptarea unei interpretări strict literale și fragmentate a Constituției ar putea conduce la concluzia că orice nu este interzis expres de textul constituțional este permis de acesta, chiar dacă ar contraveni în mod evident logicii și spiritului Constituției, iar o asemenea concluzie este inacceptabilă, întrucât este incompatibilă cu principiile statului de drept (para. 121).

În acest sens, au fost invocate și statuările Comisiei de la Veneția, care a reținut că „respectarea statului de drept nu poate fi limitată numai la punerea în aplicare a prevederilor explicite şi formale ale legii şi ale Constituţiei. Aceasta implică, de asemenea, comportament şi practici constituţionale, care să faciliteze conformitatea cu regulile formale de către toate organele constituţionale şi respectul reciproc între acestea”^[20].

În același aviz, Comisia de la Veneția a mai reținut că „respectul pentru Constituţie nu poate fi limitat la executarea literală a dispoziţiilor sale operaţionale. Constituţia prin însăşi natura sa, în plus faţă de garantarea drepturilor omului, oferă un cadru pentru instituţiile statului, stabileşte atribuţiile şi obligaţiile acestora. Scopul acestor dispoziţii este de a permite buna funcţionare a instituţiilor, în baza cooperării loiale dintre acestea. Şeful statului, Parlamentul, Guvernul, sistemul judiciar, toate servesc scopului comun de a promova interesele ţării ca un întreg, nu interesele înguste ale unei singure instituţii sau ale unui partid politic care a desemnat titularului funcţiei. Chiar dacă o instituţie este într-o situaţie de putere, atunci când este în măsură să influenţeze alte instituţii ale statului, trebuie să facă acest lucru având în vedere interesul statului ca un întreg (…)” ( para. 87).

Cu privire la avizul citat, prin care Comisia de la Veneția a reținut că „în România culturile politice şi constituţionale trebuie dezvoltate, demnitarii nu urmăresc întotdeauna interesele statului ca un întreg. În primul rând, a existat o lipsă de respect faţă de instituţii. Instituţiile nu pot fi privite separat de persoanele care le conduc. (…) O astfel de lipsă de respect faţă de instituţii este strâns legată de o altă problemă în cultura politică şi constituţională, şi anume încălcarea principiului cooperării loiale între instituţii. (…) Numai respectul reciproc poate duce la stabilirea unor practici mutual acceptate, care sunt în conformitate cu patrimoniul constituţional european şi care să permită unei ţări să evite şi să depăşească crizele cu seninătate” (para. 73).

Curtea Constituțională a amintit faptul că a constatat, de-a lungul timpului, comportamente contrare principiului menționat, și a statuat asupra obligației de loialitate constituțională, de comportament constituțional loial care guvernează exercitarea atribuțiilor care revin autorităților publice într-un stat de drept.

Astfel, Curtea a arătat că raporturile dintre autorități „trebuie să funcţioneze în cadrul constituţional al loialităţii şi al colaborării, pentru realizarea atribuţiilor constituţionale distinct reglementate pentru fiecare dintre autorităţi; colaborarea dintre autorităţi este condiţie necesară şi esenţială pentru buna funcţionare a autorităţilor publice ale statului”^[21]. Aceasta întrucât „respectarea statului de drept (…) implică, din partea autorităților publice, comportamente și practici constituționale, care își au sorgintea în ordinea normativă constituțională, privită ca ansamblu de principii care fundamentează raporturile sociale, politice, juridice ale unei societăți. Altfel spus, această ordine normativă constituțională are o semnificație mai amplă decât normele pozitive edictate de legiuitor, constituind cultura constituțională specifică unei comunități naționale”.

În opinia noastră, preocuparea clasei politice şi a autorităților statului în perioada actuală, în raport de conţinutul actual al Constituției, ar trebui orientat în direcția interpretării şi aplicării corecte a acesteia și a respectării finalităţii democratice a instituţiilor constituţionale. Pentru consolidarea statului de drept în România, chiar și în actuala formă normativă a Constituției este necesar ca formaţiunile politice, cu deosebire cele care deţin puterea, precum și toate autorităţile statului să acţioneze sau să-şi exercite atribuţiile în limitele unui comportament constituţional loial ce implică respectarea sensului şi semnificaţiilor democratice ale Constituţiei, a tradițiilor și valorilor creștin-ortodoxe ale poporului român, a drepturilor și demnității persoanei.

Obligația autorităților, respectiv a parlamentului și executivului de a avea un comportament constituțional loial a fost pentru prima data stipulată în jurisprudența Consiliului Constituțional Francez, care este instanța constituțională a Franței .

Această obligație este regăsită în atribuțiile pe care le au autoritățile statului de a interpreta și aplica normele constituționale. Ea nu se reduce numai la simpla cerință de legalitate a actelor și dispozițiilor guvernanților, adică la respectarea formală a legii.

Activitatea normativă de elaborare a legii trebuie să fie continuată cu activitatea de aplicare a normelor. În vederea aplicării, prima operaţiune logică de efectuat este interpretarea acestora.

Atât constituţia cât şi legea se prezintă ca un ansamblu de norme juridice, însă aceste norme sunt exprimate sub forma unui text normativ. Ceea ce constituie obiect al interpretării nu sunt normele juridice, ci textul legii sau al constituţiei. Un text de lege poate să cuprindă mai multe norme juridice. Dintr-un text constituţio­nal poate fi dedusă o normă constituţională pe cale de interpretare. Textul constituţiei este redactat în termeni generali ceea ce influenţează gradul de determinare a normelor constituţionale. Prin interpretare normele constituţionale sunt identificate şi determinate.

Mai trebuie subliniat faptul că o Constituţie poate cuprinde anumite principii care nu sunt clar exprimate expressis verbis, dar ele pot fi deduse prin interpretarea sistematică a altor norme.

În sensul celor arătate mai sus, în literatura de specialitate s-a precizat: „Gradul de determinare a normelor constituţionale prin textul legii fundamentale poate justifica necesitatea interpretării. Normele din Constituţie se pretează foarte bine unei evoluţii a cursului lor, pentru că textul este prin excelenţă imprecis, formulat în termeni generali. Superioritatea formală a Constituţiei, rigiditatea sa, împiedică revizuirea ei la intervale foarte scurte şi atunci interpretarea rămâne singura cale de adoptare a conţinutului normativ, de regulă mai vechi, la realitatea socială aflată în permanentă schimbare. Sensul normelor constituționale fiind prin însăşi natura lor, acela de maximă generalitate, determinarea sa exactă depinde de voinţa interpretului”^[22].

Justificarea ştiinţifică a interpretării rezultă din necesitatea de a asigura efecti­vi­tate normelor cuprinse atât în Constituţie cât şi în legi, prin intermediul unor instituţii care desfăşoară în principal activi­tatea de interpretare a normelor edictate de autor. Aceste instituţii sunt în primul rând instanţele judecătoreşti şi cele constituţionale.