Bazele constituționale ale bunei guvernări

I. Aspecte introductive

La sfârșitul secolului al XX-lea, ideea bunei guvernări a fost importată de ştiinţele politice din Marea Britanie, cu ocazia dezvoltării prin susţinerea guvernamentală a unui program de îmbunătățire a activității administraţiei locale. În prezent, în literatura de specialitate nu există o definiţie unică a conceptului de „buna guvernare”. Acest termen este utilizat cu o mare flexibilitate. Cu toate acestea, există un consens, potrivit căruia prin „buna guvernare” înțelegem un „proces prin care instituțiile publice desfășoară activități publice, gestionează resurse publice şi garantează respectarea drepturilor omului într-o manieră liberă de orice abuz şi corupţie, acordând o atenţie deosebită respectării principiului statului de drept”^[1].

Buna guvernare este considerată astăzi drept o paradigmă a administrației publice, deoarece anume ea este angajată să reglementeze puterea executivă, buna funcționare a serviciilor publice, să susțină guvernarea orientată spre asigurarea bunăstării generale a cetățenilor. Termenul de guvernare are două semnificații: unul este îngust și celălalt extins. Primul presupune exercitarea puterii executive, administrarea sau conducerea statului în conformitate cu Constituția și legile în vigoare. Dar în epoca actuală, guvernarea este utilizată în sens mai larg pentru a desemna instituțiile guvernamentale; în general administrația publică trebuie să se angajeze în dezvoltarea unei națiuni, în conformitate cu cerințele statului de drept pentru consacrarea și garantarea drepturilor omului. Scopul administrării va fi întotdeauna de a realiza dezvoltarea omului și a societății, iar buna guvernare nu înseamnă doar legalitate în exercitarea atribuțiilor autorităților guvernamentale, ci și legitimitate, adică o corectă adecvare a deciziilor politice și normative guvernamentale și administrative la scopul propus și situația de fapt avută în vedere.

II. Doctrină și jurisprudență constituțională privind dreptul la o bună guvernare

Un aspect esențial al unei bune guvernări constă în exercitarea atribuțiilor puterii executive în limitele marjei de legalitate și legitimitate conferite de cerințele constituționale și legale, cu consecința evitării excesului de putere cu toate consecințele sale, ale conflictelor politice dar și a celor juridice de natură constituțională.^[2]

În acest context subliniem că guvernarea este un termen cuprinzător care include atât administrarea generală, cât și progresul general al organismului politic. Cu alte cuvinte, putem spune că buna guvernare cuprinde atât o bună administrare, cât și, împreună cu aceasta, progresul. Însă sensul termenului nu se limitează doar la noțiunile menționate anterior. Acesta îmbrățișează multe alte lucruri, cum ar fi vigilența, activitățile și gândirea constructivă pentru oameni, adică dezvoltarea societății. Buna guvernare include, de asemenea, participarea cetățenilor atât la funcțiile de dezvoltare, cât și la cele administrative ale societății.

Buna guvernare înseamnă, de asemenea, realizarea idealurilor democrației, a cerințelor statului de drept și participarea cetățenilor la administrare prin parteneriatul public-privat. Administrarea participativă își găsește cea mai deplină realizare într-o societate care este guvernată corespunzător. De asemenea, se așteaptă că există un raport bun și eficient între instituțiile guvernamentale și cele internaționale.

În esență, buna guvernare poate fi caracterizată prin următoarele:

– se bazează pe respectarea legilor şi aplicarea regulamentelor;

– presupune asumarea deplină a răspunderii faţă de membrii societăţii;

– permite participarea echitabilă a tuturor factorilor interesaţi în elaborarea şi formularea politicilor şi deciziilor politice;

– permite participarea cetăţenilor la buna funcţionare a instituţiilor publice;

– este transparentă;

– asigură integritatea reprezentanţilor administraţiei publice;

– livrează servicii publice în mod eficient.

Buna guvernare asigură minimalizarea corupţiei, luarea în considerare a opiniilor minorităţilor. Buna guvernare este receptivă faţă de necesităţile curente şi viitoare ale societăţii. Buna guvernare este procesul prin care instituţiile publice desfăşoară activităţi publice, gestionează resurse publice şi garantează respectarea drepturilor omului într-o manieră liberă de orice abuz şi corupţie, acordând o atenţie deosebită principiului statului de drept.^[3]

Conceptul de bună guvernare este înscris și în dreptul Uniunii Europene, dar are mai mult o semnificație etică și se referă la activitatea instituțiilor Uniunii Europene. Acesta este înscris în Tratatul privind Uniunea Europeană, articolul 21, paragraful 2, litera H: „(…) promovarea unui sistem internațional bazat pe o cooperare multilaterală mai puternică și pe o bună guvernare globală”^[4].

Conceptul de bună guvernare formulat la nivel european și prezentat în „Carta Albă a Guvernării Europene” presupune respectarea a cinci principii de bază – deschidere, participare, răspundere, eficiență și coerență – fiecare dintre acestea fiind fundamentale pentru stabilirea unei guvernări democratice și unei democrații consolidate, aplicate la toate nivelurile – global, european, național, regional și local^[5].

Buna guvernare este considerată și un drept fundamental al cetățenilor Uniunii Europene și este înscris în art. 41: „Dreptul la bună administrare (1) Orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce priveşte problemele sale, de un tratament imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil din partea instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii. (2) Acest drept include în principal: (a) dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere; (b) dreptul oricărei persoane de acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidenţialitate şi de secretul profesional şi comercial; (c) obligaţia administraţiei de a-şi motiva deciziile. (3) Orice persoană are dreptul la repararea de către Uniune a prejudiciilor cauzate de către instituţiile sau agenţii acesteia în exercitarea funcţiilor lor, în conformitate cu principiile generale comune legislaţiilor statelor membre. (4) Orice persoană se poate adresa în scris instituţiilor Uniunii într-una din limbile tratatelor şi trebuie să primească răspuns în aceeaşi limbă”^[6].

În ceea ce privește etica și integritatea europeană în raport cu o bună administrare a entităților Uniunii, aceasta respectă jurisprudența Curții de Justiție și deciziile adoptate de Tribunalul de primă instanță, bazate pe principiului legalității, reprezentând și realități ale construcției europene. De exemplu, dreptul la o bună administrare, din art. 41 al Cartei drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, este aplicat tuturor cetățenilor și recunoscut „oricărei persoane” care intră în contact cu instituțiile și organele UE, fiind specific spațiului administrativ european.

Buna administrare presupune un comportament imparțial și echitabil din partea instituțiilor europene, respectându-se drepturile cetățenilor și răspunzându-se într-un termen corespunzător cererilor formulate de aceștia.

Conceptul de supremaţie a constituţiei nu poate fi însă redus la o semnificaţie formală şi materială. Profesorul Ioan Muraru afirma că: „Supremaţia constituţiei este o noţiune complexă în conţinutul căreia se cuprind trăsături şi elemente (valori) politice şi juridice, care exprimă poziţia supraordonată a constituţiei nu numai în sistemul de drept, ci în întregul sistem social-politic al unei ţări”^[7]. Deci, supremaţia constituţiei reprezintă o calitate sau o trăsătură ce situează legea fundamentală în vârful instituţiilor politico-juridice dintr-o societate organizată statal şi exprimă poziţia supraordonată a acesteia, atât în sistemul de drept, cât şi în tot sistemul social politic.

Temeiul juridic al supremaţiei Constituţiei îl reprezintă dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală: „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”. Supremaţia constituţiei nu are o dimensiune pur teoretică, în sensul că ar putea fi considerată numai un concept politic, juridic sau, eventual, moral. Datorită consacrării exprese în legea fundamentală, acest principiu are valoare normativă, fiind din punct de vedere formal o normă constituţională. Dimensiunea normativă a supremaţiei constituţiei implică obligaţii juridice importante a căror nerespectare poate atrage sancţiuni juridice. Altfel spus, ca principiu constituţional consacrat normativ, supremaţia Legii fundamentale este şi o obligaţie constituţională cu multiple semnificaţii juridice, politice, dar şi valorice, pentru toate componentele sistemului social şi statal. În acest sens, Cristian Ionescu sublinia: „Strict formal, obligaţia (de a respecta supremaţia legii fundamentale n.n.) se adresează cetăţenilor români. În realitate, respectarea Constituţiei, inclusiv a supremaţiei sale, precum şi a legilor, era o obligaţie cu totul şi cu totul generală, ai cărei destinatari erau toate subiectele de drept – persoane fizice şi juridice (naţionale şi internaţionale) aflate în raporturi juridice, inclusiv diplomatice, cu statul român”^[8].

Semnificaţia generală a acestei obligaţii constituţionale se referă la conformitatea întregului drept cu normele constituţiei. Prin „drept” înţelegem nu numai componenta sistemului normativ, dar şi activitatea complexă, instituţională, de interpretare şi aplicare a normelor juridice, începând cu cele ale legii fundamentale. „A fost intenţia Parlamentului Constituant derivat din 2003 de a marca importanţa decisivă a principiului supremaţiei Constituţiei faţă de orice alt act normativ. S-a dat un semnal, în deosebi, instituţional public cu rol de guvernare de a respecta cu stricteţe Constituţia. Respectarea Constituţiei este inclusă în conceptul general de legalitate, iar termenul de respectare a supremaţiei Constituţiei impune o ierarhizare piramidală a actelor normative în vârful cărora se află Legea fundamentală”^[9].

Respectarea acestei obligaţii constituţionale şi realizarea ei nu numai în sfera strictă a sistemului normativ, dar în întreaga dialectică a mişcării şi evoluţiei ordinii sociale şi de drept, este temeiul pentru ceea ce se poate numi constituţionalizarea dreptului, dar şi a întregului sistem social organizat statal. Pentru a susţine această afirmaţie, avem în vedere că, în mod constant, în literatura de specialitate, principiul supremaţiei constituţiei nu este redus numai la semnificaţia sa normativă, iar legea fundamentală este considerată şi din perspectivă valorică, cu implicaţii majore pentru întregul sistem social. În acest sens, constituţia este definită în doctrină ca fiind „un aşezământ politic şi social fundamental al statului şi societăţii”^[10].

III. De la conflictele constituționale la comportamentul constituțional loial al autorităților publice

În temeiul jurisprudenței constituționale, prin conflict juridic de natură constituțională se înțeleg: acte sau acțiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe își arogă puteri, atribuții sau competențe; atribuțiile, puterile și competențele aparțin altor autorități publice; omisiuni ale unor autorități publice, constând în declinarea competenței sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligațiile lor; prin soluţionarea conflictelor existente între diferite autorităţi publice se urmăreşte înlăturarea unor posibile blocaje instituţionale; conflictul între un partid politic sau un grup parlamentar şi o autoritate publică nu intră în categoria conflictelor a căror soluţionare este dată în competenţa Curţii Constituţionale; conflictul privește conţinutul ori întinderea atribuţiilor autorităților constituționale.

Conflictul juridic de natură constituţională ca şi conflict de competenţă este generat astfel de modul de acţiune al autorităţilor publice şi este capabil să determine un dezechilibru sub aspectul principiului de separaţie a puterilor în stat, dar și o încălcare a principiului bunei guvernări.

Constituţia României şi Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale utilizează sintagma „conflict juridic de natură constituţională” fără a preciza conţinutul acesteia. Prin urmare, pentru stabilirea trăsăturilor conţinutului conflictului juridic de natură constituţională, principalul reper îl constituie jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

Astfel, conflictul juridic de natură constituţională presupune acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate ori mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea competenţei ori în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor^[11]. Conflictul juridic de natură constituţională există între două sau mai multe autorităţi şi poate privi conţinutul ori întinderea atribuţiilor acestora, decurgând din Constituţie, ceea ce înseamnă că acestea sunt conflicte de competenţă, pozitive sau negative, şi pot crea blocaje instituţionale^[12].

Potrivit art. 146 din Constituție, Curtea are competența de a soluționa orice conflict de natură constituțională dintre autoritățile publice, iar nu numai conflictele de competență. Textul art. 146 lit. e) din Constituţie „stabileşte competenţa Curţii de a soluţiona în fond orice conflict juridic de natură constituţională ivit între autorităţile publice, iar nu numai conflictele de competenţă născute între acestea”^[13].