Apărarea în contencios administrativ a drepturilor vătămate de autorități, în legislaţia Republicii Moldova ‒ studiu de caz (Partea I)

Introducere

Studierea problemei apărării drepturilor vătămate de autorități este pe cât de importantă, pe atât și de actuală, întrucât, pe de o parte, este necesar de a cunoaște cum trebuie să procedeze cetățenii în astfel de situații, iar, pe de altă parte, este necesar a evalua situația în ansamblu și a aprecia cât de eficient este mecanismul contenciosului administrativ în realitate, dincolo de reglementarea normativă și tratarea doctrinară a acestuia.

Evident, o astfel de evaluare este posibilă doar în rezultatul analizei cazurilor concrete de vătămare a drepturilor persoanei de către autorități și a modalităților de soluționare a unor astfel de litigii de către instanțele de judecată competente.

Scopul studiului de față rezidă în analiza unei caz real examinat în instanța de contencios administrativ, în baza căruia ne propunem să reliefăm cum, propriu-zis, o autoritate publică poate să vatăme drepturi recunoscute de lege (persoanelor) și să dăm o apreciere modalității date de apărare a drepturilor vătămate de autorități, a rolului efectiv al instanței de contencios administrativ în apărarea drepturilor în baza noii legislații în materie (Codul administrativ al Republicii Moldova).

Dat fiind faptul că speța înglobează diferite nuanțe importante, ceea ce ar face analiza destul de voluminoasă, ne propunem să secționăm subiectul pe două segmente distincte: primul – analiza activității administrative a autorității publice ca subiect al speței (analiză pe care o vom realiza în partea I-a a demersului științific) și, al doilea – analiza modului de soluționare a litigiului în instanța de contencios administrativ (desfășurată în partea a II-a).

 

Rezultate obținute și discuții

Pentru realizarea studiului, am selectat un litigiu juridic concret, iscat între cetățeanul X și autoritatea publică Y, soluționat de către instanțele de judecată naționale. Pe parcursul analizei, datele concrete ale cauzei (cum ar fi: numele persoanei, denumirea autorității, zilele/datele în care s-au întreprins anumite acțiuni etc.) vor fi intenționat modificate.

Cele mai importante circumstanțe de fapt ale speței sunt următoarele:

a) cetățeanul X a activat în cadrul autorității Y timp de 24 de ani, având statutul de militar;

b) la expirarea acestui termen, a solicitat eliberarea din serviciul militar în baza prevederilor art. 35 alin. (3) lit. m) din Legea nr. 162/2005 cu privire la statutul militarilor[1] (din inițiativă personală);

c) prin Ordinul MAI al RM din 01.06.2019 cu privire la întreruperea raporturilor de muncă, cetățeanul X a fost eliberat în baza prevederilor legale citate, cu trecerea acestuia în rezerva Forțelor Armate;

d) ca urmare, prin Ordinul autorității Y (emis la scurt timp) s-a dispus:

– cetățeanul X să fie exclus din listele efectivului Unității militare Z[2] (din ziua emiterii ordinului);

– achitarea indemnizației unice de eliberare din serviciul militar în mărime de 14 solde lunare în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (3) lit. d) din Legea nr. 162/2005 și art. 33 din Legea nr. 219/2018[3];

e) în pofida recunoașterii dreptului la indemnizație unică pentru eliberarea din serviciul militar, achitarea acesteia nu s-a realizat la eliberare, cetățeanul X fiind nevoit să depună mai întâi o petiție, după care o cerere prealabilă, pentru ca în final, ca urmare a refuzului primit, să se adreseze în instanța de judecată;

f) înainte de prima ședință de judecată, autoritatea Y a achitat în întregime cetățeanului X indemnizația pentru eliberarea din serviciul militar;

g) dat fiind faptul că întârzierea înregistrată de autoritate a însumat în total 200 zile, chiar în cadrul primei ședințe de judecată cetățeanul X și-a completat cererea sa de chemare în judecată, solicitând plata unei dobânzi de întârziere (prevăzută de legislația muncii), precum și despăgubiri pentru prejudiciul moral suportat;

h) ca urmare a formulării acestor noi pretenții, instanța de judecată (specializată în contencios administrativ) și-a declinat competența, acțiunea fiind remisă spre distribuire aleatorie instanței de drept comun (prin încheiere nesusceptibilă de recurs);

i) în final, instanța de drept comun a respins acțiunea, iar hotărârea acesteia, fiind atacată cu apel, a fost casată. Instanța de apel a emis o nouă hotărâre, sub formă de încheiere, prin care s-a declarat inadmisibilitatea acțiunii în contencios administrativ înaintată de cetățeanul X (fiindu-i recunoscut dreptul de a se adresa repetat în justiție după ce va respecta procedura prealabilă). În final, Curtea Supremă de Justiție a declarat recursul înaintat pe cauza dată inadmisibil.

Pornind de la cele enunțate, subliniem că obiectul litigiului analizat constă în încălcarea de către autoritatea Y a dreptului cetățeanului X la indemnizația de eliberare din serviciul militar, recunoscut atât de lege (art. 33 din Legea nr. 219/2018), cât și de actul administrativ individual (Ordinul autorității Y).

Mai mult, în cazul dat, putem spune că autoritatea Y, prin activitatea administrativă desfășurată, a încălcat grav dreptul de proprietate al cetățeanului X asupra sumei de bani care formează conținutul indemnizației (aspect relevat de CEDO în jurisprudența sa), ceea ce contravine nu doar art. 46 alin. (1) din Constituția Republicii Moldova[4] (potrivit căruia „dreptul de proprietate privată este garantat”), dar și legii civile (art. 501 alin. (1) și (2) din Codul civil al Republicii Moldova[5]), care dezvoltă și continuă textul constituțional, statuând că „proprietatea este inviolabilă”.

Generalizând, putem afirma că dreptul vătămat din speță întrunește cerința prevăzută la art. 17 din Codul administrativ al Republicii Moldova[6] – „fiind stabilit de lege”, fapt ce i-a deschis practic calea cetățeanului X spre apărare în instanța de contencios administrativ.

În concret, precizăm că încălcarea dreptului în cazul dat a luat forma unei restrângeri/limitări a exercitării acestuia de către titular[7]. Luând în considerație acest moment, suntem de părerea că în baza unei analize atente a detaliilor raportului juridic litigios și a legislației în vigoare incidente, se pot desprinde câteva coordonate importante pentru aprecierea legalității activității administrative a autorității publice implicate, se poate contura o soluție viabilă pentru „dezlegarea” echitabilă a acestuia și, totodată, aceasta ne-ar permite să dăm și o apreciere obiectivă a soluției pronunțate de către instanțele naționale de contencios administrativ și să evaluăm modul în care acestea au aplicat legislația în cazul dat.

Evident, punctul de plecare în analiza noastră îl constituie motivele și temeiurile invocate de către autoritatea Y atunci când a refuzat plata indemnizației de eliberare din serviciul militar (prin răspunsul dat la petiție și la cererea prealabilă).

În concret, în conținutul răspunsului dat la petiție, autoritatea Y a explicat: „la data de (…) a parvenit nota telefonică (de la autoritatea ierarhic superioară ), în care este indicată suspendarea plății indemnizației unice de eliberare din serviciul militar, cu excepția calculării și reflectării în evidența contabilă a dreptului asupra acesteia, până la completarea și modificarea noțiunii de soldă lunară prevăzută de Legea nr. 162/2005. Drept urmare, autoritatea Y urmează a face plata respectivă imediat în urma parvenirii unor acte normative în concordanță cu prevederile Legii nr. 270 din 23.11.2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar[8]”.

În continuare, în răspunsul dat la plângerea prealabilă, autoritatea Y a menționat: „la moment suntem în imposibilitatea obiectivă de a achita soldele solicitate până la clarificarea impedimentelor comunicate”. Principalele impedimente invocate au constat în:

– diferența dintre noțiunea de soldă lunară, definită în art. 2 din Legea nr. 162/2005 și cea de salariu lunar, definită în Legea nr. 270/2018, ceea ce face dificilă calcularea cuantumului indemnizației unice;

– nesoluționarea la moment a acestor neclarități de către responsabili (MAI și Ministerul Finanțelor).

Așadar, generalizând, apreciem că autoritatea Y a admis restrângerea/limitarea dreptului cetățeanului X la indemnizație (prin refuzul efectuării plății acesteia) din motivul necunoașterii modului de interpretare și aplicare corectă a legii în materie referitoare la calcularea acesteia (cu toate că calculul s-a realizat concomitent cu eliberarea din serviciu). Pentru a da o apreciere juridică a refuzului și motivului invocat de către autoritatea Y, în cele ce urmează ne propunem să analizăm prevederile legale incidente la caz.

Cea mai importantă normă juridică relevantă speței, în opinia noastră, este norma cuprinsă în art. 21 din Codul administrativ al Republicii Moldova, care prevede:

„(1) Autoritățile publice și instanțele de judecată competente trebuie să acționeze în conformitate cu legea și alte acte normative. (2) Exercitarea atribuțiilor legale nu poate fi contrară scopului pentru care acestea au fost reglementate. (3) Autoritățile publice și instanțele de judecată competente nu pot dispune limitarea exercitării drepturilor și a libertăților persoanelor decât în cazurile și în condițiile expres stabilite de lege.”

Observăm că, în baza prevederilor citate, nici autoritățile publice, nici instanțele de judecată nu pot dispune limitarea exercitării drepturilor persoanelor decât în cazurile expres stabilite de lege.

Prin urmare, pentru ca refuzul autorității Y în realizarea dreptului la indemnizație a cetățeanului X, să fie unul legal, a fost necesar ca autoritatea să invoce temeiul legal expres care i-a permis să suspende plata indemnizației. Din ambele răspunsuri oferite cetățeanului X, se poate desprinde că autoritatea Y nu a invocat nici un temei legal, limitându-se doar la expunerea unor motive justificative. În paralel, la caz, am constatat că nici Legea nr. 162/2005 nu conține reglementări exprese în acest sens care să permită suspendarea exercitării dreptului în cauză (suspendarea plății indemnizației de eliberare din serviciul militar).

În lumina acestor realități, putem deduce că acțiunile autorității Y în cazul dat pot fi calificate atât ca o încălcare a prevederilor art. 21 alin. (3) din Codul administrativ al RM, cât și ca o încălcare vădită a dispozițiilor art. 54 alin. (2) din Constituția Republicii Moldova, potrivit cărora „exercițiul drepturilor și libertăților nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege”.

În opinia noastră, această constatare este suficientă pentru a argumenta vătămarea dreptului cetățeanului X și atragerea la răspundere a autorității Y, doar că nu dorim a ne limita la acest moment, întrucât cazul dat prezintă importanță și sub alte aspecte destul de relevante pentru înțelegerea mai profundă a abaterii admise de autoritatea Y și a mecanismului de apărare a drepturilor vătămate de către autorități în general.

Continuând raționamentul, pentru a confirma calificarea juridică dată mai sus conduitei autorității Y, considerăm necesar a vedea și care sunt reglementările din legislația muncii incidente cazului, întrucât potrivit acesteia indemnizația de eliberare din serviciul militar (indemnizația de eliberare din serviciu) face parte din categoria plăților salariale. În acest sens, prezintă interes prevederile Codului muncii al Republicii Moldova[9], care stabilesc momentul achitării plăților salariale în caz de încetare a raporturilor de muncă. Asemenea dispoziții atestăm în art. 143, potrivit căruia:

„(1) Dacă nu se contestă cuantumul tuturor sumelor ce se cuvin salariatului de la unitate, efectuarea achitărilor se face: a) în caz de încetare a contractului individual de muncă cu un salariat care continuă să lucreze până în ziua eliberării din serviciu – în ziua eliberării; b) în caz de încetare a contractului individual de muncă cu un salariat care nu lucrează până în ziua eliberării din serviciu (concediu medical, absență nemotivată de la serviciu, privațiune de libertate etc.) – cel târziu în ziua imediat următoare zilei în care salariatul eliberat a cerut să i se facă achitările. (2) Dacă se contestă cuantumul sumelor ce se cuvin salariatului la eliberare din serviciu, angajatorul este obligat, în orice caz, să-i plătească, în termenele prevăzute la alin.(1), suma necontestată.”

În baza acestei norme, constatăm că, în speță, indemnizația de eliberare din serviciu urma să fie achitată în ziua eliberării (întrucât cetățeanul X nu a contestat cuantumul indemnizației ce i s-a calculat și a continuat să lucreze până în ultima zi).

Referitor la precizarea faptului care a fost totuși ziua eliberării, atragem atenția la art. 35 alin. (5) din Legea nr. 162/2005, care prevede:

„Militarii se consideră eliberați din serviciul militar din ziua când au fost radiați din tabelul nominal al unității militare. Militarul urmează să fie radiat din tabelul nominal nu mai târziu de 2 luni de la data emiterii ordinului cu privire la eliberarea lui din serviciul militar, fără a lua în considerare termenul aflării militarului în concediu.”

În speță, după cum am menționat mai sus, cetățeanul X a fost radiat din lista efectivului militar la data emiterii Ordinului de către autoritatea Y. Prin urmare, cel târziu în următoarea zi, potrivit legislației citate, urma să fie efectuată plata indemnizației (plată ce efectiv s-a realizat peste 200 de zile).

Pornind de la prevederile invocate, devine evident că, prin întârzierea admisă la plata indemnizației (către cetățeanul X), autoritatea Y a încălcat flagrant și normele imperative ale legislației muncii (de rând cu normele constituționale și normele Codului administrativ al RM citate mai sus), fapt ce ne permite să calificăm conduita (activitatea administrativă) a acesteia ca fiind una ilegală.


[1] Legea nr. 162/2005 cu privire la statutul militarilor, în M. Of. nr. 129-130 din 30.09.2005 (modificată prin Legea nr. 49 din 12.03.20, MO 101/07.04.20).

[2] Cu titlul de precizare, menționăm că în analiza noastră prin noțiunea de „autoritate Y” avem în vedere atât unitatea militară Z, cât și autoritatea ierarhic superioară acesteia. Nu vom face distincție concretă între acești subiecți, întrucât, prin răspunsul dat la petiție, unitatea militară Z nu a făcut altceva decât să execute ordinul primit de la autoritatea ierarhic superioară, care de una singură a avut statutul de pârât în procesul judiciar.

[3] Legea nr. 219/2018 cu privire la Inspectoratul General de Carabinieri, în M. Of. nr. 462-466 din 12.12.2018 (modificată prin Legea nr. 11 din 12.02.21, MO73/11.03.21).

[4] Constituția Republicii Moldova nr. 1 din 29.07.1994, republicată în M. Of. nr. 78 din 29.03.2016 (modificată prin Legea nr. 120 din 23.09.2021 /MO238/01.10.2021).

[5] Codul civil al Republicii Moldova nr. 1107 din 06.06.2002, republicat în M. Of. nr. 66-75 din 01.02.2019 (modernizat în baza Legii nr. 133 din 15.11.18, MO467-479/14.12.18).

[6] Codul administrativ al Republicii Moldova nr. 116 din 19.07.2018, în M. Of. nr. 309-320 din 17-08-2018 (modificat prin Legea nr. 175 din 11.11.21, MO302-306/10.12.21).

[7] Șevcenko I., Vătămarea drepturilor omului prin activitate administrativă: concept și particularități, în Materialele conferinței științifice „Protecția drepturilor și libertăților fundamentale ale omului în procesul asigurării ordinii și securității publice” (din 9 decembrie 2021), Chișinău 2022, p. 265.

[8] Legea nr. 270 din 23.11.2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, în M. Of. nr. 441-447 din 30.11.2018 (modificată prin Legea nr. 204 din 24.12.21, MO325-333/31.12.21).

[9] Codul muncii al Republicii Moldova nr. 154 din 28.03.2003, în M. Of. nr. 159-162 din 29.07.2003 (modificat prin Legea nr. 4 din 21.01.22, MO40-44/11.02.22).

Apărarea în contencios administrativ a drepturilor vătămate de autorități, în legislația Republicii Moldova ‒ studiu de caz (Partea I) was last modified: august 4th, 2022 by Ștefan Belecciu

Numai utilizatorii autentificați pot scrie comentarii

Arhiva Revista

Despre autor:

Ştefan Belecciu

Ştefan Belecciu

Este profesor universitar doctor, Academia „Ștefan cel Mare” a Ministerului Afacerilor Interne al Republicii Moldova.
Igor Șevcenco

Igor Șevcenco

Este doctorand, Academia „Ștefan cel Mare” a Ministerului Afacerilor Interne al Republicii Moldova.