Scurte reflecții asupra propunerii legislative pentru modificarea și completarea Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ

Abstract

    This study starts from the controversial doctrinal and jurisprudential controversy generated by
the arbitrability of administrative contracts, especially of those of public procurement, with regard to
national arbitration.
Since the determination of the appurtenance of the institution of commercial arbitration and of
its links to the other branches of law allows for greater precision in outlining the concept of
arbitration and its scope, after the “positioning of commercial arbitration within the Romanian legal
system” our attention must focus on the interpretation of the provisions of article 542 of the Code of
Civil Procedure and of article 1112 of the Code of Civil Procedure, regarding the distinction between
objective arbitrability (conditioned by the patrimonial nature of the dispute and by the tradable
nature of the parties’ rights) and, respectively, subjective arbitrability (related to the capacity of the
legal entities of public law to conclude arbitration conventions).
After making the due distinction between international arbitration (for which the unanimous
opinion, based on the provisions of article 2.1 of the 1961 European Convention on International
Trade Arbitration at Geneva, was that of accepting the arbitrability of litigations arising from
administrative contracts) and national arbitration, the analysis, made by reference to the succession
over time of normative acts governing the matter, of doctrinal approaches and of judicial practice,
arrives at the conclusion that there is a need for a nuanced approach to the arbitrability/
non-arbitrability of litigations arising from administrative contracts, depending on their typology.
Keywords: administrative contract; commercial arbitration; objective/subjective arbitrability;
compromissory clause; competence; contentious administrative 

1. Preliminarii

Prin intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004[1] a fost introdusă în spațiul juridic „o nouă filosofie a contenciosului administrativ” fiind consacrate instituții și noțiuni noi care au ridicat în doctrina de specialitate și mai cu seamă în practica judiciară probleme de interpretare și de aplicare.

Evoluția practicii judiciare și a doctrinei administrative, pe de o parte și necesitatea ca reglementarea națională a contenciosului administrativ să fie adaptată la realitățile normative și jurisprudențiale europene, pe de altă parte, au determinat ca la aproape trei ani de la intrarea în vigoare, Legea nr. 554/2004 să fie modificată și completată prin Legea nr. 262/2007[2].

Printre principalele modificări aduse Legii cadru a contenciosului administrativ prin Legea nr. 262/2007 regăsim adăugarea unor noi definiții, eliminarea altora, respectiv reformularea unora dintre cele deja existente în cuprinsul art. 2 alin. (1).

Dincolo de rezervele sau criticile formulate față de inserarea în corpul Legii nr. 554/2004 a articolului cu denumirea marginală „Semnificația unor termeni”, în literatura de specialitate a fost salutată această abordare a legiuitorului. S-a avansat părerea că „includerea acestor definiții reprezintă un pas important pe drumul fortificării contenciosului administrativ în dreptul românesc, ca instituție de gardă a drepturilor fundamentale ale cetățeanului, în fața comportamentelor abuzive ale autorităților publice”[3].

În accepțiunea Legii nr. 554/2004, după cum se dispune expres prin art. 2 alin. (1) lit. c), actul administrativ este „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative (…) și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ”.

Fără a oferi o definiție contractului administrativ, Legea nr. 554/2004 a delimitat expres obiectul contractului administrativ cu ocazia asimilării contractului cu actul administrativ în ceea ce privește procedura jurisdicțională și a dispus expres – prin art. 8 alin. (2), că „instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea și încetarea contractului administrativ”.

Din interpretarea coroborată a dispozițiilor legale menționate și observarea dispozițiilor art. 18 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 – care prevăd soluțiile pe care le poate da instanța când obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, instanța supremă a statuat în mod constant că este îndreptățită să concluzioneze că „în legislația româneasca actuală, totul se rezumă la opțiunea legiuitorului de a include un anumit contract încheiat de o autoritate publica în sfera contractelor administrative, ceea ce va atrage competenta instanțelor de contencios administrativ sau, după caz, în sfera contractelor de drept privat, ceea ce va determina competența instanțelor civile”[4].

Dinamica socială și dinamica fenomenului administrativ se reflectă și în plan legislativ; în repetare rânduri, legiuitorul – prin acte normative cu caracter special în raport cu Legea nr. 554/2004, a oscilat în stabilirea instanței competente să soluționeze conflictele izvorâte din contractele de achiziție publică[5].

În anul 2016, a fost adoptat un nou cadru normativ în materia unei tipologii importante a contractelor administrative, respectiv a contractelor de achiziții publice[6], a contractelor sectoriale[7] și a contractelor de concesiune de lucrări și servicii[8]. Căile de atac și procedura de soluționare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară, în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale si a contractelor de concesiune au fost reglementate prin Legea nr. 101/2016, act normativ care se dispune și în referire la procedura de urmat în procesele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterala a contractelor menționate[9].

2. Propunerea legislativă pentru modificarea și completarea Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ

La începutul lunii martie 2018, pe site-ul Camerei Deputaților a fost publicat un proiect de modificare a Legii nr. 554/2004.

După cum rezultă din expunerea de motive, modificările preconizate urmăresc să aibă ca efecte:

– reducerea duratei de soluționare a dosarelor;
– echilibrarea volumului de activitate între secțiile instanțelor și între instanțe cu respectarea competențelor profesionale ale acestora;
– crearea premiselor legale ale respectării în mod real a dreptului cetățenilor de acces la instanță și de rezolvare a dosarelor în termen rezonabil;
– punerea în acord a prevederilor Legii contenciosului administrativ cu deciziile Curții Constituționale a României.

În argumentarea demersului, inițiatorii proiectului au invocat date statistice – preluate din „Raportul privind starea justiției pentru anul 2016”, care relevă volumul excesiv de materie de rezolvat pentru completele de judecată ce funcționează în materia contenciosului administrativ[10].

Observând soluțiile legislative propuse în raport cu textele în vigoare, reținem că se preconizează următoarele:

– modificarea dispozițiile cuprinse în: art. 2 alin. (1) lit. c), art. 5 alin. (3), art. 8 alin. (2), art. 10 alin. (1) și alin. (3), art. 14 alin. (2), art. 17 alin. (1), art. 20 alin. (1), art. 21, art. 24 alin. (3) și (4), art. 25 alin. (2) și (3);

– abrogarea alin. (4) al art. 5 și a alin. (11) al art. 10;

– introducerea unui nou articol – după art. 31, care să prevadă explicit că litigiile privind modalitatea de aplicare a prevederilor Legii nr. 165/2003 și respectiv a Legii nr. 164/2004 sunt de competența secțiilor civile ale tribunalelor, indiferent de calitatea titularului acțiunii.

Surprindem că se preconizează 14 intervenții legislative asupra Legii nr. 554/2004; principalele modificări aduse Legii țin de competența de soluționare a cauzelor, păstrându-se distribuția la nivel național, dar cu un prag de sumă pentru completele specializate[11].

Dacă din perspectiva modificării art. 10 alin. (1) din Lege, propunerea legislativă nu comportă discuții critice, opinăm că nu aceeași abordare poate fi îmbrățișată și referitor la preconizata modificare a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) teza finală, potrivit căreia „litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt de competența instanțelor de drept comun”.

Pe de o parte, fiind un contract cu ajutorul căruia administrația își realizează sarcinile, regimul juridic aplicabil este unul exorbitant, de drept public în special. Calificarea unui contract ca fiind contract administrativ are ca efect aplicarea unui regim juridic de drept administrativ care implică faptul că încheierea, executarea și încetarea contractului sunt guvernate de principiul priorității interesului public în fața celui privat [consacrat expres prin art. 8 alin. (3) al Legii nr. 554/2004 – rămas nemodificat], iar competența de soluționare a litigiilor rezultate nu doar din încheierea, ci și din executarea și încetarea contractului sunt de competența instanței de contencios administrativ.

Opinăm că justificarea propunerii legislative prin aceea că „problematica de soluționat în ceea ce privește executarea și încetarea contractelor de achiziții nu este diferită de a celor de drept comun” nu poate constitui un argument valid care să înlăture aplicarea jurisdicției contenciosului administrativ.

În sprijinul acestei opinii stă și redactarea clară, neechivocă a Titlului VII al Codului de procedură administrativă – rămas încă în stadiu de proiect[12], care nu doar că în definirea contractului administrativ dispune expres că „i se aplică un regim juridic special, de drept administrativ”, dar identifică printre efectele calificării juridice și aplicarea jurisdicției contenciosului administrativ de către instanțele specializate, competentă să soluționeze litigiile izvorâte din încheierea, executarea și încetarea contractului.

După cum am menționat, prin modificările aduse Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007 răspunzând unei necesități rezultate din noile realități economico‐sociale și juridice, dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) a fost completate cu o nouă teză prin care sfera categoriilor de contracte administrative prin care se pun în valoare bunuri proprietate publică supuse competențelor de contencios administrativ poate fi completată, dacă astfel de contracte administrative fac obiectul unor legi speciale.

Or, soluția legislativă propusă nu se corelează cu prevederile Legii nr. 101/2016 care stabilește competența instanței de contencios administrativ inclusiv pentru litigiile referitoare la executarea și încetarea contractului.


[1] Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ a fost publicată în M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004 și a intrat în vigoare după 30 de zile de la publicare.

[2] Publicată în M. Of. nr. 510 din 30 iulie 2007.

[3] A. Iorgovan, L. Vișan, A.S. Ciobanu, D.I. Pasăre, Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) – cu modificările și completările la zi, Comentariu și jurisprudență, Ed. Universul Juridic, București, 2008, p. 59.

[4] Decizia nr. 645 din 10.02.2011, pronunțată în recurs de Secția Comercială a ICCJ.

[5] Anterior modificării, art. 286 din O.U.G. nr. 34/2006, prin O.U.G. nr. 76/2010, toate litigiile, indiferent de faza anterioară sau ulterioară încheierii contractului, se soluționau de instanța de contencios administrativ. O.U.G. nr. 76/2010 a modificat art. 286 în sensul că „cererile privind actele autorităților contractante emise înainte de încheierea contractului, precum și acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire se soluționau în primă instanță de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se afla sediul autorității contractante”. În același timp cererile privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică se soluționau în primă instanță de către secția comercială a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante. Legea nr. 278/2010, de aprobare a O.U.G. nr. 76/2010 a modificat din nou textul în sensul că „cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică se soluționează în primă instanță de către secția comercială a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante”.

[6] Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, publicată în M. Of. nr. 390/23.05.2016.

[7] Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, publicată în M. Of. nr. 391/23.05.2016.

[8] Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii, publicată în M. Of. nr. 392/23.05.2016.

[9] Art. 53 din Legea nr. 101/2016 „Procesele si cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate in cadrul procedurii de atribuire, precum si cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterala a contractelor se soluționează în primă instanță, de urgenta si cu precădere, de către secția de contencios administrativ si fiscal a tribunalului in circumscripția căruia se afla sediul autorității contractante, prin complete specializate în achiziții publice”.

[10] Potrivit „Raportului privind starea justiției pentru anul 2016”, volumul de cauze nou intrate la nivelul ICCJ în materia contenciosului administrativ este de 38,3% din volumul general de cauze al instanței, iar la nivel de tribunale – instanțe de fond de drept comun în materia contenciosului administrativ, numărul dosarelor nou intrate în această materie reprezintă 28,7% din numărul total de dosare nou intrate.

[11] Art. 10 – alin. (1) va avea următorul cuprins: „(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 3.000.000 lei, se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 lei, se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.

[12] Tezele prealabile ale Codului de procedură administrativă au fost aprobate prin H.G. nr. 1360/2008, publicată în M. Of. nr. 734/2008.

DOWNLOAD FULL ARTICLE

Scurte reflecții asupra propunerii legislative pentru modificarea și completarea Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ was last modified: iulie 2nd, 2018 by Anca Niță

Numai utilizatorii autentificați pot scrie comentarii