Referendumul la confluența normelor dreptului național și a reglementărilor Comisiei de la Veneția

1. Scurte considerații generale privind referendumul

Democrația este regimul politic care are la bază principiul potrivit căruia poporul participă – direct sau prin reprezentanți – la viața politică a statului.

Democrația trebuie să se manifeste în cadrul a două coordonate: pe de o parte, toți cetățenii care sunt afectați de o decizie trebuie să aibă șansa de a participa la luarea deciziei, fie în mod direct, fie prin reprezentanți aleși, și, pe de altă parte, decizia finală trebuie să reflecte voința majorității cetățenilor, manifestată direct sau mediat.

Instrumentele democratice, precum referendumul, își au importanța lor în arhitectura constituțională a unui sistem politic.

Terminologic cuvântul „referendum” își are originile în dreptul roman, unde gerunziul verbului referare desemna o procedură prin care întreg corpul electoral era consultat în mod direct cu privire la o temă precisă, conferind astfel legitimitate deciziei adoptate.

Potrivit dicționarului explicativ al limbii române, prin referendum înțelegem o „consultare directă a cetățenilor, chemați să se pronunțe, prin vot, asupra unui proiect de lege de o deosebită importanță pentru stat sau asupra unor probleme de interes general”.

Din punct de vedere semantic, s-a ridicat întrebarea dacă există sinonimie între noțiunea de referendum și cea de plebiscit, de vreme ce ambele cuvinte se referă la instituțiile electorale în care masa populației votează asupra unei probleme.

Termenul de „referendum” nu se confundă cu cel de „plebiscit”, deoarece „plebiscitul” este, din punct de vedere al formei, un referendum care nu se referă la un document sau la o problemă de interes public, ci la un individ[1].

Referendumul are o natură dualistă, deopotrivă politică și juridică.

Dimensiunea politică a referendumului rezidă în aceea că sarcina declanșării și stabilirii întrebării adresate cetățenilor revine, de regulă, instituțiilor politice ale statului.

Natura juridică a referendumului îi conferă acestei operațiuni un caracter cvasidirect, întrucât populația cu drept de vot își exprimă opțiunea suverană pentru o cale de soluționare a problemei în discuție.

Principalele documente internaționale care consacră acest instrument democratic de consultare populară sunt Declarația Universală a Drepturilor Omului – care, la art. 21, stabilește că „orice persoană are dreptul să participe la guvernarea țării sale, direct sau prin intermediul reprezentanților aleși în mod liber (…) voința poporului reprezentând baza autorității puterii publice” și Pactul Internațional al Drepturilor Civile și Politice – care la art. 25 prevede că „orice cetățean poate participa la adoptarea sarcinilor publice direct sau prin intermediul unor reprezentanți liber aleși”.

Instituția referendumului, deși în prezent constituie o formă importantă a democrației directe, este și poate fi utilizată destul de restrâns, cu multă precauție și cu caracter excepțional, constituind o excepție de la regula principiului reprezentativității, a democrației indirecte, reprezentative.

Referendumul nu trebuie utilizat ca o armă împotriva Parlamentului, manipulând electoratul, și transformat astfel în plebiscit. Decizia directă luată între conducător și națiune, înlăturând organul reprezentativ (Parlamentul ales), suprimă democrația parlamentară și duce la dictatură. Referendumul (ca și alegerile) nu reprezintă elementul unic al regimului democratic. Un regim este de drept și democratic dacă respectă cumulativ trei condiții: decizia majorității, sistem decizional constituțional prestabilit și aderarea la valori democratice[2].

Democrația funcționează în cel mai eficient mod, chiar dacă este departe de a funcționa perfect, prin reprezentare, prin acele mecanisme electorale prin care se exprimă voința poporului și se creează instituții, autorități reprezentative care transformă această voință în decizii politice, în acte normative și în măsuri administrative. În același timp, democrația reprezentativă/indirectă nu este și singura modalitate de exercitare a suveranității, întrucât în multe sisteme constituționale este prevăzută instituția referendumului prin care poporul, în calitate de deținător al suveranității naționale, preia puterea și o exercită în mod direct.

Astfel, se naște un raport firesc între democrația indirectă, manifestată prin alegeri, și democrația sau guvernarea directă, exercitată prin referendum.

Într-o democrație constituțională, referendumul nu există ca o alternativă la democrația reprezentativă, ci constituie o procedură complementară, dar nu de un rang constituțional inferior, prin care se realizează suveranitatea națională[3].

Giovanni Sartori a exprimat riscul la care asistăm astăzi în legătură cu practica referendumurilor: „Alegătorul obișnuit reacționează, nu acționează. Deciziile politice sunt rareori generate de poporul suveran, ele sunt supuse atenției sale. Iar procesul formării opiniilor nu începe de la populație, el trece pe la populație. (…) Când ni se spune că oamenii înșiși guvernează, trebuie să ne asigurăm că nu este vorba de o democrație de fațadă, de o simplă falsificare a democrației”[4].

2. Regimul juridic al referendumului în România

2.1. Cadru normativ

În majoritatea statelor europene[5], baza juridică a referendumului – ca modalitate fundamentală de exercitare a democrației directe – o reprezintă Constituția, legile de organizare a referendumurilor, precum și recomandările Codului bunelor practici în materia referendumului, elaborat de Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept, integrate în substanța dispozițiilor reglementatoare.

În România, referendumul – instrument important de realizare a puterii statale, este reglementat la nivel constituțional și legal.

Legea fundamentală prevede doar obiectul referendumului la nivel național, consacrând 3 tipuri de referendumuri naționale:

a) cel inițiat de Președintele României asupra unor probleme de interes național, reglementat la art. 90;

b) cel referitor la demiterea Președintelui României, prevăzut de art. 95 alin. (3);

c) cel prin care se aprobă revizuirea Constituției, consacrat de art. 151 alin. (3).

Dacă în cazul referendumului reglementat la art. 90 avem de-a face cu o consultare populară cu caracter pur facultativ (adică, dacă Președintele României dorește să îl convoace o poate face, dar dacă nu, nimeni nu îl poate obliga să o facă), în cazul referendumului reglementat la art. 95 și art. 151, avem de-a face cu un referendum decizional obligatoriu, prin care fie este demis sau păstrat în funcție șeful statului, fie este adoptată sau respinsă legea de modificare a Constituției[6].

Prevederile constituționale au fost concretizate la nivel de lege organică – în acord cu dispozițiile art. 73 alin. (3) lit. d) din Legea fundamentală, fiind detaliate și dezvoltate prin Legea nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului[7], care consacră – în capitole distincte, referendumul național și referendumul local.

Legea cadru a referendumului – cea mai veche lege în materie electorală, a fost modificată de-a lungul timpului printr-o serie de acte normative, în special ordonanțe de urgență[8]. De asemenea, în urma admiterii de către Curtea Constituțională a unor excepții de neconstituționalitate ridicate de Avocatul Poporului, unele prevederi ale Legii nr. 3/2000 referitoare la referendumul cu privire la probleme de interes național – reglementate în Capitolul II, Secțiunea 3 – și-au încetat efectele juridice[9].

Deși este unanim acceptat că evitarea modificării legislației electorale prin ordonanțe de urgență și adoptarea acestor modificări prin legi cu suficient de mult timp înainte de alegeri reprezintă o necesitate, este dincolo de orice îndoială că și la acest moment a rămas la stadiu de deziderat.

Legea nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului, cu modificările și completările ulterioare, reglementează condițiile formale de organizare ale diferitelor tipuri de referendum, modul de desfășurare a operațiunilor tehnice, formele de control jurisdicțional, precum și modalitatea de stabilire a rezultatului.

În cuprinsul prezentului studiu ne vom apleca asupra reglementării referendumului național, cu precădere a referendumului național consultativ prevăzut la art. 90 din Constituție.

În considerarea competențelor specifice atribuite la nivel constituțional în ce privește fiecare tipologie de referendum național, art. 15 alin. (1) din Legea nr. 3/2000 precizează tipul de act normativ prin care se stabilește organizarea referendumului și data acestuia, precum și autoritatea care îl va emite, în funcție de legitimarea sa constituțională în ceea ce privește declanșarea referendumului.

Astfel, obiectul și data referendumului național se stabilesc:

a) potrivit Legii nr. 3/2000 cu modificările și completările ulterioare, în cazul referendumului privind revizuirea Constituției, cu respectarea 151 alin. (3) din Constituția României, republicată;

b) prin hotărâre a Parlamentului, în cazul referendumului privind demiterea Președintelui României;

c) prin decret al Președintelui României, în cazul referendumului cu privire la probleme de interes național.

Curtea Constituțională a statuat că „pentru coerența procedurii este rațional ca aceeași autoritate care inițiază organizarea referendumului să fie și cea care stabilește data și obiectul referendumului”[10], că „ceea ce este important, sub aspectul conformității procedurii organizării și desfășurării referendumului cu spiritul Constituției, este legitimitatea și forța juridică a actului prin care acesta este declanșat și prin care se stabilesc aspecte definitorii, așa cum este și data la care urmează să aibă loc. Esențial este ca acest act să emane de la autoritatea care are îndrituirea constituțională să inițieze fiecare tip de referendum, în conformitate cu specificul acestuia (…)”.

Cu referire la data referendumului, instanța de contencios constituțional a statuat că „potrivit Constituției, nu există nicio altă condiție care să interzică organizarea și desfășurarea referendumului simultan cu alegerile prezidențiale, parlamentare, locale sau alegerile pentru Parlamentul European ori într-un anumit interval de timp anterior sau posterior alegerilor menționate. Ca atare, acolo unde legea nu distinge, nici interpretul nu poate să o facă”[11].


[1] Șt. Deaconu, Instituții politice, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck, București, 2017, p. 133.

[2] C.L. Popescu, Referendumul consultativ privind parlamentul unicameral și reducerea numărului parlamentarilor, în Curierul Judiciar nr. 10/2009.

[3] A. Varga, Referendumul consultativ în probleme de interes național. Unele aspecte teoretice de interpretare și de jurisprudență constituțională, în Revista Transilvană de Științe Administrative 2(37)/2015, pp. 2018-2019.

[4] G. Sartori, Teoria democrației reinterpretată, traducere de Doru Pop, Ed. Polirom, Iași, 1999, p. 128.

[5] Excepții: Belgia, Cehia, Cipru, Olanda, state ce nu au consacrate prevederi constituționale sa legislative referitoare la referendum.

[6] Șt. Deaconu, op. cit., p. 133.

[7] Publicată în M. Of. nr. 84 din 24 februarie 2000.

[8] Au fost emise nu mai puțin de 8 astfel de acte normative, respectiv: O.U.G. nr. 92/2003; O.U.G. nr. 99/2005; O.U.G. nr. 27/2007; O.U.G. nr. 34/2007; O.U.G. nr. 103/2009; O.U.G. nr. 41/2012; O.U.G. nr. 15/2016; O.U.G. nr. 86/2018.

[9] Art. 11 alin. (3) – declarat neconstituțional prin Decizia nr. 392/2007; art. 12 alin. (1) – declarat neconstituțional prin Decizia nr. 567/2006.

[10] Decizia nr. 612 din 3 octombrie 2017, publicată în M. Of. nr. 922 din 23 noiembrie 2017.

[11] Decizia nr. 147/2007, publicată în M. Of. nr. 162 din 7 martie 2007; Decizia nr. 146/2019, publicată în M. Of. nr. 240 din 28 martie 2019.

Referendumul la confluența normelor dreptului național și a reglementărilor Comisiei de la Veneția was last modified: iunie 5th, 2019 by Anca Niță

Numai utilizatorii autentificați pot scrie comentarii