Era necesară modificarea Legii nr. 17/2014 ce reglementează vânzarea terenurilor agricole situate în extravilan?

Așa cum rezultă chiar din primul său articol, prin Legea nr. 17/2014[1], legiuitorul român a urmărit: „asigurarea securității alimentare, protejarea intereselor naționale și exploatarea resurselor naturale, în concordanță cu interesul national”, „stabilirea unor măsuri privind reglementarea vânzării terenurilor agricole situate în extravilan” și „comasarea terenurilor agricole în vederea creșterii dimensiunii fermelor agricole și constituirea exploatațiilor viabile economic”.

Analiza scopurilor urmărite de legiuitor este esențială pentru a înțelege sensul modificării adusă acesteia, în anul 2020, prin Legea nr. 175/2020[2], având în vedere că modificarea unei norme legale ar trebui să intervină atunci când scopurile reglementării inițiale nu mai pot fi atinse prin forma inițială a legii sau atunci când contextul general în care se aplică s-a schimbat în mod substanțial și impune o adaptare a legii. Așa cum vom vedea, fără a susține că urmărește atingerea unor noi scopuri, Legea nr. 175/2020 a modificat substanțial anul acesta Legea nr. 17/2014, modificare criticabilă sub multe aspecte. De aceea ne punem întrebarea, care a fost rațiunea pentru care legiuitorul a simțit nevoia acestei modificări substanțiale a Legii nr. 17/2014?

În expunerea de motive[3] ce a fundamentat apariția Legii nr. 175/2020, se arată că, de la apariția Legii 17/2014, a existat o dinamică semnificativă a tranzacțiilor ce au ca obiect terenurile agricole, considerându-se necesară o intervenție legislativă care să faciliteze accesul tinerilor la piața terenurilor agricole, comasarea terenurilor cu această destinație și diminuarea numărului de tranzacții cu caracter speculativ încheiate cu acest tip de terenuri. Având în vedere că și forma inițială urmărea comasarea terenurilor, am putea înțelege că ceea ce a urmărit legiuitorul prin noua formă a fost să faciliteze accesul tinerilor la această piață și să dimineze numărul tranzacțiilor cu caracter speculativ.

Rămâne însă de văzut în ce măsură aceste modificări pot aduce schimbările așteptate căci, deocamdată, acestea nu par decât a îngreuna circuitul acestor imobile, legea cuprinzând numeroase condiții greu de înțeles și, în consecință, imposibil de aplicat. În plus, introducerea un impozit în cuantum de 80% din „profit” (care uneori e posibil să nici nu existe în fapt, deoarece diferența se calculează prin raportarea la valoarea estimată și nu cea reală a proprietății) poate fi considerat o îngrădire semnificativă a dreptului de dispoziție juridică, proprietarul fiind nevoit să păstreze bunul în patrimoniu o lungă perioadă de timp chiar dacă intenția sa nu este aceasta.

Intenția legiuitorului de a limita cât mai mult tranzacțiile speculative cu astfel de terenuri este una lăudabilă, fiind susținută în mod constant și în cadrul intervențiilor instituțiilor europene, care au susținut că „o reglementare națională care prevede o astfel de obligație, ce urmărește evitarea dobândirii terenurilor agricole din considerente pur speculative și care tinde astfel să faciliteze achiziționarea acestor terenuri cu prioritate de către acele persoane care doresc să le cultive, răspunde unui obiectiv de interes general într-un stat membru ale cărui terenuri agricole constituie, fapt necontestat, o resursă naturală limitată”[4].

Cu toate acestea, trebuie să avem în vedere că aceleași instituții europene au subliniat mereu că stabilirea unor limitări ale dreptului de dispoziție și a libertății de a contracta trebuie „să fie aplicate în mod nediscriminatoriu și să respecte principiul proporționalității, adică să fie de natură să asigure realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia”[5]. Așadar, atunci când statele pot identifica soluții care să permită atingerea scopului urmărit, limitând într-o măsură mai mică dreptul de dispoziție ele vor trebui să aleagă aceste măsuri.

În opinia noastră, modificarea adusă prin Legea nr. 175/2020, nu îndeplinește aceasta cerință deoarece, ceea ce ar fi trebuit să urmărească cu prioritate legiuitorul, era instituirea unor condiții pentru ca dobânditorul să fie obligat a menține o perioadă de timp destinația terenului, făcând dovada intenției și a resurselor necesare în acest scop. În plus, un eventual impozit, cu o asemenea valoare, ar fi trebuit impus celor care vor dobândi pe viitor dreptul de proprietate (după apariția Legii nr. 175/2020), descurajând în acest fel pe cei care poate ar fi avut intenția de a încheia tranzacții cu caracter speculativ.

Pe de altă parte, pentru a fi înțeleasă, modificarea legislativă nu trebuie privită doar prin expunerea de motive ci și prin ochii judecătorului constituțional care a respins numeroasele excepții de neconstituționalitate ridicate, prin Decizia nr. 586 din 14 iulie 2020[6] și, mai ales, prin cele două opinii separate formulate.

În acest mod vom urmări, în continuare, principalele modificări aduse Legii nr. 17/2014: noile categorii de preemptori și modalitatea de exercitare a dreptului de preempțiune, inclusiv termenele în care pot fi valorificate aceste drepturi, procedura de emitere a avizelor necesare pentru încheierea contractelor, dar și regimul sancționator aplicabil pentru încălcarea legii.

I. Titularii dreptului de preempțiune

Principala modificare adusă prin Legea nr. 175/2020 privește dispozițiile art. 4 (inclusiv prin adăugarea a două noi articole 41 și 42), care reglementează categoriile de preemptori care se bucură de dreptul de a cumpăra cu prioritate terenurile agricole situate în extravilan, la preț și în condiții egale. Așa cum știm, Legea 17/2014 stabilea un drept de preempțiune în favoarea a patru categorii de preemptori și anume coproprietarii, arendașii, proprietarii vecini și statul român, cu excepția cazului în care pe aceste terenuri se aflau situri arheologice clasate, caz în care vânzarea se putea face numai cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 422/2001, privind protejarea monumentelor istorice.

Prin Legea nr. 175/2020 crește numărul preemptorilor, pe care îi ordonează în șapte ranguri, unele dintre acestea cuprinzând două sau chiar mai multe categorii de preemptori, impunând analiza nu doar a priorității rangurilor ci și în cadrul acestora, între diferitele categorii.

a) Prima clasă cuprinzând preemptorii de rang I este cea a în care legiuitorul a inclus „coproprietarii, rudele de gradul I, soții, rudele și afinii până la gradul al treilea inclusiv”.

Chiar prin forma ei inițială, Legea nr. 17/2014 excepta aceste categorii de la aplicarea sa, stabilind că aceasta (legea) nu se aplică „înstrăinărilor între coproprietari, soți, rude și afini până la gradul al treilea, inclusiv”. Opțiunea legiuitorului era firească având în vedere că, în cele mai multe cazuri, aceste înstrăinări se fac în condiții mai avantajoase determinate tocmai de relațiile dintre părți, aceste transferuri având un caracter intuitu personae, condițiile contractuale fiind stabilite în considerarea persoanei cocontractantului.

Așa cum știm, dreptul de preempțiune reprezintă o excepție de la regula generală potrivit căreia proprietarul este liber să dispună de bunul său așa cum dorește (alegând forma contractuală a actului său de dispoziție), dar și în favoarea cui dorește (stabilind în mod liber cine va fi cocontractantul său). Acesta reprezintă o limitare relativă a dreptului de dispoziție în sensul că nu îl înfrânge total ci doar impune proprietarului ca, în condiții și preț egale, să prefere un anume cumpărător. Însă această preferință legală ar trebui impusă numai în măsura în care persoana cocontractantului este nerelevantă pentru cel ce își înstrăinează bunul, condițiile contractuale stabilite de acesta pentru transferul dreptului de proprietate din patrimoniul său fiind aceleași, indiferent de cel cu care va contracta. Nu este însă cazul persoanelor care, datorită gradului de rudenie sau căsătoriei, vor contracta aproape întotdeauna în condiții mai avantajoase decât un terț. De altfel, această excepție se regăsește și în legislația altor state, cum ar fi în Franța de exemplu, acolo unde statul francez prin SAFER deține un drept de preempțiune la vânzarea terenurilor agricole. Cu toate acestea, sunt exceptate situațiile în care vânzările au loc între comoștenitori sau soții lor supraviețuitori, între rude și afini până la gradul al patrulea inclusiv sau între coproprietari[7].

Opțiunea exceptării acestor categorii de la regulile preempțiunii este, așadar, firească. Pe de altă parte, cu excepția coproprietarilor, celelalte categorii de preemptori au cu vânzătorul o relație personală și nu una imobiliară ceea ce face dificil de înțeles scopul urmărit de legiuitor prin includerea lor în categoria preemptorilor de prim rang. A impune vânzătorului să acorde prioritate unei persoane cu care nu dorește să contracteze, dar cu care are un grad de rudenie, deși prin încheierea acestui contract nu va fi atins vreunul dintre scopurile declarate prin modificarea legii, este dificil de înțeles. Și aceasta cu atât mai mult cu cât rudele vin înaintea proprietarilor vecini care, cumpărând terenul, ar putea tinde spre atingerea scopului „comasării terenurilor agricole în vederea creșterii dimensiunii fermelor agricole și constituirea exploatațiilor viabile economic”.

Textul a fost criticat și de inițiatorii obiecției de neconstituționalitate, nu pentru introducerea acestora în categoria premptorilor ci pentru distincția făcută în text între rudele de gradul I și rudele până la gradul III, incluse separat, deși cea de a doua categorie le-ar include pe primele. „Menționarea separată a acestora din urmă (n.n a rudelor de gradul I) este superfluă și trebuie eliminată pentru asigurarea calității, clarității și preciziei textului normativ”[8]. Curtea Constituțională a înlăturat însă această critică arătând că intenția legiuitorului a fost aceea de a realiza o anumită ordine de preferință în cadrul aceleiași categorii de preemptori, așezând rudele de gradul I înaintea soților care vor veni însă în fața rudelor de grad mai îndepărtat, respectiv până la gradul III inclusiv. Interpretarea judecătorului constituțional credem că este corectă. Aceasta înseamnă că, mergând pe același raționament, dacă o rudă de grad mai apropiat va înțelege să își exprime intenția de a cumpăra, aceasta va înlătura o rudă de grad mai îndepărtat. În cazul în care doi preemptori având același grad de rudenie vor opta pentru cumpărarea terenului, se vor aplica dispozițiile art. 1734 alin. (1) lit. b) din Codul civil care reprezintă dreptul general în materia preempțiunii.

Pentru argumentele expuse credem că aceste categorii ar fi trebuit exceptate de la aplicarea legii însă nu impuse ca preemptori de prin rang (desigur cu excepția coproprietarilor care ar trebui să rămână primii preemptori).

b) În categoria preemptorilor de grad II regăsim două clase diferite, și anume: „proprietarii investițiilor agricole pentru culturile de pomi, viță-de-vie, hamei, irigații exclusiv private” și arendașii.

Din formularea textului, nu rezultă foarte clar cine intră în categoria „proprietarilor investițiilor agricole”. Alăturarea acestora de categoria arendașilor poate face lucrurile cu atât mai dificile având în vedere că, în ipoteza în care terenul este arendat, dar, cu acordul arendașului, ar fi făcute anumite investiții agricole, acești investitori ar avea prioritate în cumpărarea terenului chiar în fața arendașului. De altfel, chiar legiuitorul stabilește în mod expres acest lucru precizând că „în cazul în care pe terenurile supuse vânzării se află investiții agricole pentru culturile de pomi, viță-de-vie, hamei și pentru irigații, prioritate la cumpărarea acestor terenuri au proprietarii acestor investiții”[9].

Nefiind precizate anumite criterii minime pentru exercitarea acestui drept, s-ar putea înțelege că, indiferent de cuantumul sau natura investiției, proprietarul acesteia poate avea calitatea de preemptor; de exemplu, ar putea fi considerați ca făcând parte din această categorie chiar și proprietarii unor tratamente aplicate culturilor. Nu este însă foarte clar cum ar putea fi dovedite aceste investiții și nici o anumită ordine a acestora (are prioritate proprietarul culturii sau cel al îngrășămintelor care stimulează dezvoltarea culturii sau proprietarul instalațiilor care asigură irigarea culturii?). Curtea Constituțională a considerat că lipsa unei astfel de clarificări nu poate atrage neconstituționalitatea legii, revenind destinatarului normei sarcina „să individualizeze, la cazul de speță, prescripția generală a legii”[10].  Credem că aplicarea acestui text se va dovedi extrem de dificilă în practică. Rămâne așadar în sarcina redactorilor normelor de aplicare a legii dificila misiune de a creiona condițiile în care „proprietarii investițiilor agricole pentru culturile de pomi, viță-de-vie, hamei, irigații” vor face dovada acestor investiții pentru a se impune în fața celorlalte categorii de preemptori.


[1] Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților comerciale ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului, Legea nr. 17/2014[1] privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților comerciale ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului.

[2] Legea nr. 175/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților comerciale ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului, publicată în Monitorul Oficial cu numărul 741 din data de 14 august 2020.

[3] http://www.cdep.ro/proiecte/2018/300/30/6/em430.pdf.

[4] Hotărârea Curții (Camera a treia) din 25 ianuarie 2007, în cauza C-370/05, având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată în temeiul articolului 234 CE de Vestre Landsret (Danemarca), disponibilă pe http://curia.europa.eu/.

[5] Ibidem.

[6] Decizia nr.586 din 14 iulie 2020 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr.268/2001 privind privatizarea societăților comerciale ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului, publicată în Monitorul Oficial nr.721 din 11.08.2020.

[7] Articolele L 143-1 și următoarele din Codul rural, disponibil la adresa: https://www.legifrance.gouv.fr/codes.

[8] Decizia nr. 586 din 14 iulie 2020.

[9] Art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea 17/2014, așa cum a fost modificată prin Legea nr. 175/2020.

[10] Decizia nr. 586 din 14 iulie 2020.

Era necesară modificarea Legii nr. 17/2014 ce reglementează vânzarea terenurilor agricole situate în extravilan? was last modified: ianuarie 6th, 2021 by Mihaela Gabriela Durnescu (Prăjanu)

Numai utilizatorii autentificați pot scrie comentarii

Despre autor:

Mihaela Gabriela Durnescu (Prăjanu)

Este doctorandă la Facultatea de Drept, Universitatea de Vest din Timișoara.