Dezvoltarea metodelor de recurgere la modelul contractual de către administrația publică
Vasile Pătulea - februarie 5, 2017Dar, se face observația[9] că regulile aplicabile în această privință (determinarea cu precizie a frontierei între convenția de delegare a serviciului public și piața publică) fac încă obiect de dezbateri. Dar, incertitudinea a fost, în mod progresiv, risipită datorită demersurilor combinate ale legiuitorului și ale jurisprudenței, în prezent fiind degajate trei criterii principale de distincție[10]: trebuie să existe un serviciu public; este necesar ca delegatarul să dispună de o autonomie reală în ceea ce privește puterea de decizie; cocontractantul trebuie să-și asume o responsabilitate financiară în gestionarea activității.
Existența unui serviciu public. Uneori identificarea unui serviciu public se poate dovedi a fi o operație delicată pentru judecătorul administrativ care se referă la caracterul de interes general al activității exercitate și controlul unei persoane publice[11]. Într-o speță[12] s-a decis că independent de cazurile în care legiuitorul însuși a înțeles să recunoască sau, invers, să excludă existența unui serviciu public, o persoană privată care asigură o misiune de interes general sub controlul administrației și care este dotată în acest scop cu prerogative de putere publică se consideră că este însărcinată cu executarea unui serviciu public, chiar și în absența unor atare prerogative, o persoană privată trebuie, de asemenea să fie privită, în tăcerea legii, ca asigurând o misiune de serviciu public atunci când, avându-se în vedere interesul general al activității sale, cu condiția însă ca, în privința creării, organizării sau funcționării sale, obligațiile care i-au fost atribuite să fie atinse, ar apare că administrația a înțeles să-i confere o atare misiune.
Într-o altă speță[13], s-a apreciat că activitatea unei societăți de economie mixtă care nu este dotată cu prerogative de putere publică dar care exercită, în virtutea statutelor sale, o misiune de interes general în vederea asigurării pe plan local exploatarea unei săli cinematografice, precum și crearea de noi săli cinematografice, în absența oricărei obligații impuse de comună și oricărui control a unor obiective care să-i fi fost fixate, nu îmbracă caracterul unei misiuni de serviciu public încredințat de comună.
Într-o altă speță[14] s-a apreciat că, avându-se în vedere condițiile sale de creare, organizare și funcționare, Festivalul „Le voix du Gavu” a constituit, de la originea sa, o activitate de serviciu public administrativ; ca atare, comuna nu putea, în mod legal, să decidă încredințarea acestei exploatări unui terț.
Într-o altă speță[15] s-a apreciat că un contract referitor la punerea la dispoziție de echipamente sportive către stadionul Jean Bouin, nu este o delegație de serviciu public în măsura în care nici din stipulațiile contractului, nici din elemente exterioare acestuia nu se poate stabili voința colectivității publice de a încredința cocontractantului său gestionarea unui serviciu public exercitat sub controlul său.
Autonomia puterii de decizie. Acest criteriu permite mai ales să se distingă contractul prin care se delegă gestionarea unui serviciu public de contractul prin care se asigură doar participarea la un serviciu public.
Asumarea de către cocontractant a unei responsabilități financiare în cadrul gestionării activității delegate. Acest al treilea criteriu constituie un element esențial deoarece permite caracterizarea delegării de serviciu public. Nu există delegare de serviciu public decât dacă cocontractantul (delegatarul) suportă un adevărat risc financiar al exploatării, legat de organizarea gestionării sale sau situațiile economice aleatorii. Această exigență este un semn că colectivitatea a înțeles să delege total (în mod plenar) gestionarea unui serviciu public.
Modul de remunerare a cocontractantului constituie un indicator, în măsura în care acesta permite să se distingă delegarea de serviciu public de un contract care caracterizează piața publică. Cocontractantul care este remunerat prin mijlocirea unui preț vărsat de colectivitate, în contrapartida bunului furnizat sau serviciului prestat, este titular al unui contract care caracterizează piața publică, în timp ce cocontractantul a cărui remunerare este legată în mod substanțial de rezultatele exploatării (performanță) este un delegatar al unui serviciu public[16]. Cu alte cuvinte, o remunerare indiferentă în raport cu performanța exploatării și independentă de rezultatele financiare ale exploatării permite să se identifice existența unui preț, element caracteristic al unui contract cu caracteristici de piață publică și să înlăture calificarea de delegare de serviciu public[17].
B. Parteneriatul contractual între entitățile administrative. Acest tip de parteneriat între entitățile administrative însăși s-a dezvoltat progresiv, fără însă a se ajunge la aceeași întindere a parteneriatelor public-private și nici la gradul de penetrare în viața economică a țării. Totuși, ea rămâne un eveniment instituțional marcant.
Acest tip de tehnică contractuală a fost utilizată mai întâi în raporturile dintre Stat și întreprinderi publice (prin intermediul unor așa-zise „contracte de programe” și, ulterior, și al „contractelor de întreprinderi”), apoi a fost utilizată și în cadrul raporturilor dintre Stat și colectivitățile locale, pentru a se asigura finanțarea de echipamente colective (prin intermediul așa-ziselor „contracte de plan”), precum și cu comunitățile urbane (prin intermediul așa-ziselor „contracte cu orașele mijlocii” și „contracte cu țara”).
Mișcarea s-a accentuat în timp ca urmare a conjugării mai multor factori și anume:
a) reforma planificării care a rupt cu concepția unei planificări centralizate, de unde necesitatea unor contracte de plan (cu regiuni și întreprinderi publice) pentru a fi asigurate coerența strategiilor economice a diferiților actori publici;
b) descentralizarea care a început cu generalizarea afacerilor mixte, de unde necesitatea contractelor pentru a se armoniza acțiunile întreprinse la diverse niveluri teritoriale (realizându-se o rețea contractuală foarte densă și întrepătrunsă, construită în funcție de problemele de rezolvat, deci cu geometrie variabilă: autostrăzi, instituții publice universitare, reorganizarea securității sociale, reforma sectorului public spitalicesc etc.;
c) politica de amenajare a teritoriului, urbanismului și mediului înconjurător;
d) fiecare colectivitate este gestionarul și garantul în cadrul competențelor sale. Colectivitățile publice își desfășoară activitățile în mod armonios, cu respectarea reciprocă a autonomiei, puterilor și deciziilor lor de utilizare a spațiului (de exemplu: convențiile de dezvoltare socială a cartierelor, încheiate între stat și colectivitățile locale, contractele între orașe, concesiunile de amenajare)[18].
Acest parteneriat contractual între entitățile administrative s-a dezvoltat pe toate planurile și la toate nivelurile: între colectivitățile de același nivel (cooperarea orizontală) și între colectivitățile de rang diferit (cooperarea verticală).
1. Cooperarea contractuală orizontală. Întotdeauna s-a căutat să se realizeze un compromis acceptabil între, pe de o parte, necesitatea de a se realiza instituții capabile să gestioneze în mod eficace servicii publice și de a se răspunde nevoilor de interes general ale populației și, pe de altă parte, respectarea liberei administrații a comunelor. Aleșii locali și-au manifestat reticențe față de toate formulele prin care s-a urmărit atingerea identității comunale, indiferent că acestea ar fi de natură coercitivă ori numai incitativă[19]. Ca atare, s-a îndreptat atenția spre formulele prin care se stabilesc cooperări atât informale, cât și mai instituționalizate[20]. Astfel s-a ajuns, în prezent, la folosirea tot mai frecventă a unor cooperări realizate pe cale contractuală.
În cadrul acestui fenomen de contractualizare[21], s-au manifestat, tot mai frecvent, cooperări intercomunale, creându-se astfel posibilități lărgite de adaptare a instrumentelor de cooperare la evoluțiile situațiilor locale, obiectivele și conținuturile acestor contracte fiind multiple: contracte între orașe, contracte privitoare la heleștee, contracte referitoare la golfuri, contracte privind râuri etc. Astfel de contracte au în același timp drept obiective (țeluri) de a proteja ecosistemele, să permită dezvoltarea turismului și a activităților specifice acestor zone. De reținut, însă, și faptul că anumite astfel de înțelegeri pot să nu constituie decât simple declarații de intenție, nefiind adevărate obligații contractuale în sarcina părților. De aceea, devine delicată o calificare juridică de acorduri intercomunale, nefiind semnate decât de un singur partener care se angajează doar la o finanțare: Statul sau unul sau mai multe departamente, o regiune, o agenție etc.
Printre procedeele de cooperare pot fi citate mai ales cele care au drept suport documente (carte) intercomunale de dezvoltare și amenajare, care permit comunelor să promoveze și să programeze dezvoltarea lor economică, socială și culturală. Prin asemenea documente se precizează care sunt programele de acțiune, cât și condițiile de organizare și funcționare de echipamente și servicii publice. Pe baza obiectivelor fixate prin aceste documente, comunele pot să încheie convenții și cu departamentul, regiunea și chiar cu Statul. Prin lege, însă, se pot impune, în astfel de cazuri, anumite constrângeri structurale intercomunale. Ar fi o diferență substanțială în cazul formelor de cooperare care s-ar baza pe o organizație instituțională.
2. Cooperarea contractuală verticală. Politica de descentralizare nu se reduce doar la un simplu ansamblu legislativ și regulamentar, ci dă naștere și unor practici în cadrul instituțiilor administrative. Alături de actul administrativ unilateral clasic, ocupă un loc de prim plan contractualizarea care încadrează tot felul de raportări dintre acestea. Acest fenomen de contractualizare a raporturilor juridice a căpătat un mare avânt în epoca contemporană, prezentându-se sub forme variate. Una din cauzele acestui fenomen o constituie faptul că permite corectarea inconvenientelor care pot rezulta din rigiditatea regulilor de drept într-o societate din ce în ce mai complexă, la care se adaugă și insuficiența resurselor financiare pentru realizarea unor investiții de anvergură, ceea ce a favorizat recurgerea de către Stat la acest procedeu pentru a găsi noi surse de finanțare, altele decât cele bugetare, dar, în egală măsură, și la resursele altor colectivități publice.
În felul acesta contractul a devenit un adevărat instrument de reformare a societății nu numai al administrației. Dar, există și riscul ca această multiplicare a procedurilor contractuale să poată aduce atingeri coerenței politicilor publice, fiind posibilă și o eventuală intensificare a unui eventual proces de centralizare derivând din raporturile de forță și o anumită opacitate. De exemplu, acest instrument al contractualizării poate constitui pentru Stat un mijloc de a impune, indirect, colectivităților locale să-și asume cheltuieli care, în mod normal, ar trebui să-i incumbe Statului. Procedeul poate conduce de asemenea întrepătrunderi de competențe, realizându-se astfel o repartiție de competențe, alta decât cea care rezultă din lege. Alteori se poate ajunge la o diluare a responsabilităților ori la intervenția indirectă a Statului asupra colectivităților locale sau între colectivitățile locale între ele. Acest gen de contracte nu pun față în față parteneri egali; Statul dispune de mijloace de presiune, directe sau indirecte, unitățile periferice fiind obligate să se supună. Tehnica contractului este un vector privilegiat de unificare și de integrare a aparatului, în măsura în care permite să se obțină o colaborare activă a unităților periferice în executarea de priorități fixate la nivel central, fără să fie nevoie să se recurgă la constrângere: unitățile periferice care ar fi silite, indirect, pentru a obține finanțări din partea Statului să adere la raționalitatea Statului, interiorizând normele și reluând obiectivele acestuia. Negocierea contractuală permite ca la nivel central să se asigure o mai bună aplicare a opțiunilor pe teren și mobilizarea energiilor periferice în serviciul realizării lor[22].
Se face însă observația că indiferent de importanța și temeinicia acestor posibilități, nu poate fi pusă în discuție tendința viguroasă a contractualizării. Dar, se pune totuși și întrebarea până unde se poate merge cu principiul libertății contractuale de care dispun persoanele publice pentru a organiza relațiile dintre ele[23].
În această privință s-a făcut sublinierea că libertatea contractuală a colectivităților locale nu a fost pe deplin recunoscută ca având valoarea unui principiu cu valoare constituțională, dar s-a recunoscut totuși persoanelor publice posibilități foarte largi de a lega cu alte persoane publice relații de tip contractual, cu rezerva finală că aceste convenții să nu poată restrânge competențele conferite legiuitorului prin Constituție.
În mod evident, procedeul contractual a pătruns profund în practica administrativă și s-a difuzat și diversificat pe planuri foarte largi, dar nu trebuie să se ajungă totuși până la afectarea echilibrelor însăși ale dreptului administrativ[24].
[9] Ibidem, p. 13, pct. 14.
[10] A se vedea B. Genevois, La distinction entre concession de service public et maché des travaux publics, în „Cahiers juridiques de lʾélectircité et du gaz”, 2001, p. 179.
[11] A se vedea M. Gemtot, Lʾidentification du service public par le juge administratif, în „Actualité juridique. Droit administratif”, 20 iunie 1997, număr special, p. 29.
[12] A se vedea Consiliul de Stat francez, decizia din 22 februarie 2007, în „Juris-classeur periodique”, ediția A, 2007, nr. 2066.
[13] A se vedea Consiliul de Stat francez, decizia din 5 octombrie 2007, nr. 298773.
[14] A se vedea Curtea administrativă de Apel din Marsilia, decizia din 17 iunie 2010, în „Actualité juridique. Droit administratif” 2010, p. 2094.
[15] A se vedea Consiliul de Stat francez, decizia din 3 decembrie 2010, în „Revue de droit administratif” 2011, nr. 17.
[16] A se vedea: Consiliul de Stat francez, decizia din 15 aprilie 1996, în „Recueil Lebon des decisions du Conseil dʾÉtat”, p. 137; Consiliul de Stat francez, decizia din 30 iunie 1999, în „Cahiers juridiques de lʾélectricite et du gaz” 1999, p. 344.
[17] A se vedea Consiliul de Stat francez, decizia din 7 aprilie 1999, în „Actualite juridique. Droit administratif” 1999, p. 517.
[18] A se vedea: N. Poulet-Gibot Leclerc, La contractualisation des relations entre persones publiques, în „Revue française de droit administratif” 1984, p.1; E. Moderne, Lʾévolution recente du droit des contrats administratifs: les conventions entre personnes publiques, în „Revue française de droit administratif” 1984, p. 1; J.-M. Pontier, Contractualisation et planification, în „Revue de droit public” 1993, p. 644; L.Frier, Contrats et urbanisme réglementaire: les obstacles juridiques, în „Revue de droit administratif” 2005, studiul 1.
[19] A se vedea Ch. Guettier, Institutions administratives, Dalloz, 2010, nr. 381 și urm.
[20] Ibidem, nr. 388 și nr. 393.
[21] A se vedea E. Fantôme, J. Moreau, Les relations contractuelles entre colectivités publiques. Lʾanalyse juridique dans le contexte de la decentralisation, în „Actualité juridique. Droit administratif”, 1990, p. 142.
[22] A se vedea J. Chevallier, Scheme administrative, Paris, 2002, p. 435-436.
[23] A se vedea Ch. Guettier, Droit des contrats administratif, op. cit. supra, p. 21, pct. 18.
[24] A se vedea F. Modern, La liberté contractuelle est- elle vraiment et pleinement constitutionnelle?, în „Revue française de droit administratif”, 2016, p.2.
Arhive
- martie 2024
- februarie 2024
- ianuarie 2024
- decembrie 2023
- noiembrie 2023
- octombrie 2023
- septembrie 2023
- august 2023
- iulie 2023
- iunie 2023
- mai 2023
- aprilie 2023
- martie 2023
- februarie 2023
- ianuarie 2023
- decembrie 2022
- noiembrie 2022
- octombrie 2022
- septembrie 2022
- august 2022
- iulie 2022
- iunie 2022
- mai 2022
- aprilie 2022
- martie 2022
- februarie 2022
- ianuarie 2022
- decembrie 2021
- noiembrie 2021
- octombrie 2021
- septembrie 2021
- august 2021
- iulie 2021
- iunie 2021
- mai 2021
- aprilie 2021
- martie 2021
- februarie 2021
- ianuarie 2021
- decembrie 2020
- noiembrie 2020
- octombrie 2020
- septembrie 2020
- august 2020
- iulie 2020
- iunie 2020
- mai 2020
- aprilie 2020
- martie 2020
- februarie 2020
- ianuarie 2020
- decembrie 2019
- noiembrie 2019
- octombrie 2019
- septembrie 2019
- august 2019
- iulie 2019
- iunie 2019
- mai 2019
- aprilie 2019
- martie 2019
- februarie 2019
- ianuarie 2019
- decembrie 2018
- noiembrie 2018
- octombrie 2018
- septembrie 2018
- august 2018
- iulie 2018
- iunie 2018
- mai 2018
- aprilie 2018
- martie 2018
- februarie 2018
- ianuarie 2018
- decembrie 2017
- noiembrie 2017
- octombrie 2017
- septembrie 2017
- august 2017
- iulie 2017
- iunie 2017
- mai 2017
- aprilie 2017
- martie 2017
- februarie 2017
- ianuarie 2017
- decembrie 2016
- noiembrie 2016
- octombrie 2016
- septembrie 2016
- august 2016
- iulie 2016
- iunie 2016
- mai 2016
- aprilie 2016
- martie 2016
- februarie 2016
- ianuarie 2016
- decembrie 2015
- noiembrie 2015
- octombrie 2015
- septembrie 2015
- august 2015
- iulie 2015
- iunie 2015
- mai 2015
- aprilie 2015
- martie 2015
- februarie 2015
- ianuarie 2015
Calendar
L | Ma | Mi | J | V | S | D |
---|---|---|---|---|---|---|
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |
8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 |
15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 |
22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 |
29 | 30 |
Lasă un răspuns
Trebuie să fii autentificat pentru a publica un comentariu.