Despre sistemul ablațiunii în dreptul contravențional: o politică inconsecventă cu efecte stranii

Strâns legate de această categorie sunt acele reglementări care nu conțin nicio prevedere legată de raporturile lor cu dreptul comun în materie contravențională. Bunăoară, Legea nr. 31/1990 a societăților[38] care, la art. 270³ stabilește două contravenții, sancțiunea aplicabilă și organele competente să constate aceste contravenții. Fără îndoială că, în această situație, dobândește aplicabilitate principiul de drept potrivit căruia legea generală completează legea specială acolo unde aceasta din urmă păstrează tăcerea.

În aceste situații, modificarea de concepție cu privire la sistemul ablațiunii nu ridică nicio problemă deosebită, căci reglementarea specială nu a manifestat vreo intenție deosebită cu privire la acesta, lăsând totul în sarcina reglementării generale. Însă nu avem cum să știm dacă această pretinsă „indiferență” nu reprezintă rezultatul acordului (asentimentului) tacit al legii speciale cu prevederile legii generale: prima pur și simplu nu a reglementat posibilitatea expresă a aplicării sistemului ablațiunii pentru că nu a considerat necesar să deroge de la principiul inaplicabilității sistemului ablațiunii în lipsa reglementării sale exprese. Ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 203/2018 însă, pentru a reveni la situația anterioară, se impune ca acesta să iasă din pasivitate și să reglementeze expres o excepție de la aplicarea acestuia. Uneori, însă, lucrurile au stat cu totul diferit.

c) Prima situație specială (domeniul urbanismului și al construirii): exceptarea expresă a aplicării sistemului ablațiunii

Potrivit art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții[39], „În măsura în care prin prezenta lege nu se dispune altfel, sunt aplicabile prevederile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările ulterioare, cu excepția dispozițiilor art. 28 și 29”. Textul a trecut printr-o întreagă odisee, astfel:

(i) mai întâi, art. 35, fost art. 30, modificat prin Legea nr. 453/2001 și Legea nr. 401/2003, era alcătuit din 4 alineate, conținutul alin. (4) fiind următorul: „În măsura în care prin prezenta lege nu se dispune altfel, sunt aplicabile prevederile Legii nr. 32/1968”. În consecință, în varianta sa inițială, aplicabilă între 1991-2001 (momentele intrării în vigoare a Legii nr. 50/1991, respectiv a O.G. nr. 2/2001), sistemul ablațiunii era aplicabil ca principiu, căci așa stabilea Legea nr. 32/1968;

(ii) Acest alin. (4) nu a fost modificat sau abrogat expres prin Legea nr. 401/2003. Alin. (3) al art. 35, așa cum a fost modificat prin Legea nr. 401/2003, a preluat prevederile alin. (4), însă cu trimitere la O.G. nr. 2/2001: „În măsura în care prin prezenta lege nu se dispune altfel, sunt aplicabile prevederile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările ulterioare, cu excepția dispozițiilor art. 28 și 29”. Altfel spus, între 26 decembrie 2003 (data intrării în vigoare a Legii nr. 401/2003) și 15 octombrie 2004 (data intrării în vigoare a republicării a doua a Legii nr. 50/1991) cele două alineate, (3) și (4) au coexistat. Dar, lucru și mai bizar, cum în acel interval de timp era în vigoare și art. 48 din O.G. nr. 2/2001 potrivit căruia „Ori de câte ori într-o lege specială sau în alt act normativ anterior se face trimitere la Legea nr. 32/1968 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor, trimiterea se va socoti făcută la dispozițiile corespunzătoare din prezenta ordonanță”, vom constata că, din perspectiva ablațiunii, am avut două texte legale care, în cele din urmă, conduceau la aceeași concluzie: alin. (3) care făcea trimitere la reglementarea cadru fără a permite ablațiunea în mod expres (sistemul rămânând, astfel inaplicabil), respectiv alin. (4) care excludea expres (și inutil, pentru moment) ablațiunea de la aplicare;

(iii) după cea de-a doua republicare, au rămas doar prevederile alin. (3) al art. 30, devenit art. 35 alin. (4) din lege. Însă, după transformarea ablațiunii din excepție în regulă prin Legea nr. 203/2018, acest text și-a dovedit adevărata utilitate, căci domeniul construcțiilor a rămas exceptat de la aplicarea sistemului ablațiunii. Astfel, este de remarcat și faptul că această reglementare nu este abrogată/modificată implicit nici prin art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018, potrivit căruia: „De la data intrării în vigoare a prezentei legi, contravenientul poate achita jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege și în acele situații în care actul normativ de stabilire a contravențiilor nu prevedea expres această posibilitate”, pentru că, dacă acest ultim text de lege vorbește despre actele normative care nu prevăd expres aplicarea ablațiunii, în materia construirii norma citată prevede expres inaplicabilitatea ablațiunii, care este o cu totul altă situație juridică.

În concluzie, ablațiunea nu se aplică în materia contravențiilor la regimul construirii doar pentru că, dintr-o anomalie juridică, exista și anterior Legii nr. 203/2018 o prevedere (inutilă la acea vreme) care prevedea expres inaplicabilitatea acestei instituții în domeniul respectiv, prevedere care, însă, a devenit extrem de activă odată cu ridicarea sistemului ablațiunii la rang de principiu.

d) A doua situație specială (materia concurenței): doar anumite contravenții sunt exceptate de la aplicarea sistemului ablațiunii

Potrivit art. 61 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996: „Contravențiilor prevăzute la art. 53 lit. d) și e) li se aplică prevederile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, cu excepția art. 5, 8, 28, 29, 32 și 34 din O.G. nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare”. Așadar, și în materia concurenței avem o situație similară celei întâlnite în materia construirii, dar cu particularitatea că, deși legea reglementează 12 contravenții distincte – art. 53 alin. (1) lit. a)-e), art. 54 alin. (1) lit. a)-b) și art. 55 alin. (1) lit. a)-e) – prevederea mai sus citată, care exceptează aplicarea sistemului ablațiunii, se referă expres doar la două dintre ele. Concluzia nu poate fi decât aceea că, excepția fiind de strictă interpretare, celorlalte zece contravenții li se aplică ablațiunea după intrarea în vigoare a Legii nr. 203/2018 care a ridicat sistemul la rang de principiu. La aceeași concluzie ajungem și dacă trecem în revistă istoria ablațiunii în materia concurenței:

(i) Potrivit art. 61 din varianta inițială a legii (1996)„Contravențiilor prevăzute la art. 55 lit. b)-e) și la art. 56 lit. d) din prezenta lege[40] li se aplică prevederile Legii nr. 32/1968 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor, cu excepția art. 25-27”. Așadar, în cazul acestor contravenții, încă de la intrarea în vigoare a legii concurenței sistemul ablațiunii era exclus de la aplicare. Să nu uităm că, la acel moment, ablațiunea era regula. Nicio precizare însă despre celelalte contravenții; ar trebui, deci, să presupunem că, per a contrario, în cazul lor principiul ablațiunii era aplicabil.

(ii) Apoi, potrivit art. 56 din varianta legii republicată (în 2004)„Contravențiilor prevăzute la art. 50 lit. b)-e) și la art. 51 alin. (1) lit. d)[41] li se aplică prevederile Ordonanței Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, cu excepția art. 28 și 29”. Fiind vorba, în principiu, de aceleași contravenții, legiuitorul pare a fi consecvent în atitudinea de a arăta expres faptul că sistemul ablațiunii nu se aplică acestora. Cu precizarea că, între timp, prin intrarea în vigoare a O.G. nr. 2/2001, ablațiunea devenise excepția: ea putea fi aplicată numai în ipotezele în care un text de lege special permitea acest lucru. În consecință, cum Legea nr. 21/1996 oricum nu prevedea expres asemenea situații, două observații merită a fi făcute: (1) prima, aceea că, începând cu anul 2001, sistemul ablațiunii nu s-a mai aplicat deloc în domeniul concurenței, ca efect al retrogradării sale de la rang de principiu la rang de excepție; (2) a doua, că, în aceste condiții, precizarea expresă în sensul că la anumite contravenții sistemul ablațiunii nu se mai aplică rămânea, în principiu, fără vreun efect juridic.

(iii) În fine, după republicarea legii din anul 2016, în primul rând vom observa că excluderea aplicării sistemului ablațiunii s-a limitat la două contravenții (față de cinci, câte fuseseră anterior), aspect, în sine, lipsit de relevanță, de vreme ce, așa cum am arătat, sistemul ablațiunii nu se aplica defel în materia concurenței, de vreme ce legea nu-l prevedea expres. Apoi însă, odată cu modificarea adusă domeniului contravențional prin Legea nr. 203/2018 singura explicație rațională este aceea că legiuitorul a urmărit să schimbe optica aplicării ablațiunii în toate situațiile, acceptând deci aplicabilitatea sistemului în toate situațiile (cu excepția celor unde exista deja o reglementare în sens contrar), până la o modificare expresă care să fie impusă ulterior.

De altfel, la nivel de principiu, nu pare deloc anormal ca într-o anumită materie (cum este aceea a concurenței) doar anumite contravenții să fie exceptate de la aplicabilitatea sistemului ablațiunii iar altele nu, criteriile de alegere fiind mai mult sau mai puțin evidente; este, până la urmă, un element de politică legislativă. Pe care, dacă dorește să-l modifice, legiuitorul este liber să o facă, dar în mod expres și neechivoc.

e) A treia situație specială (în materia audiovizualului): aplicarea unui sistem alterat al ablațiunii

Potrivit art. 94 din Legea nr. 504/2002 a audiovizualului, „Prin derogare de la prevederile art. 16 alin. (1) și ale art. 28 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 privind măsuri de eficientizare a achitării amenzilor contravenționale, cu modificările ulterioare, în cazul sancțiunilor aplicate pentru săvârșirea contravențiilor prevăzute la art. 90¹, contravenientul poate achita, în termen de cel mult 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii, jumătate din cuantumul amenzii aplicate, agentul constatator făcând mențiune despre această posibilitate în procesul-verbal”.

Iată o altă situație diferită de celelalte două, analizate anterior, prin cel puțin două trăsături distincte:

(i) În primul rând, sistemul ablațiunii este alterat: raportul contravențional se stinge nu prin plata a jumătate din minimul legal al amenzii, ci prin jumătate din cuantumul amenzii aplicate. Ideea sună mai degrabă a compromis: pe de o parte, sistemul ablațiunii este aplicabil; pe de alta, amenda care urmează a fi plătită nu este stabilită de legiuitor (jumătate din minimul legal fiind o sumă cunoscută de contravenient chiar înainte de săvârșirea unei contravenții), ci de agentul constatator, și aproape în toate cazurile va fi mai mare decât cea stabilită de ablațiunea „clasică”;

(ii) În al doilea rând, este vizibil faptul că legiuitorul „special” a reacționat după intrarea în vigoare a Legii nr. 203/2018 și a modificat regimul ablațiunii care, altfel, s-ar fi aplicat ca efect al reglementării generale readuse la rang de principiu în 2018.

D. O concluzie generală. Sau două

Modificarea concepției despre ablațiune prin Legea nr. 203/2018 a produs o oarecare incertitudine (insecuritate juridică) în sistemul nostru de drept, pentru că anumite norme speciale pur și simplu nu se mai potrivesc cu norma generală, așa cum s-au potrivit atunci când sistemul ablațiunii era aplicabil cu titlu de excepție. Două idei merită reamintite la finalul acestui studiu:

1. de lege ferenda, ori de câte ori (în materia ablațiunii ori într-o alta, oarecare) legiuitorul intenționează să schimbe concepția generală despre noțiunea în cauză, pentru a evita orice riscuri, respectiv situații interpretabile care ar putea conduce, între altele, la jurisprudență divergentă și, deci, la înfrângerea principiului securității raporturilor juridice, legiuitorul trebuie să analizeze cu atenție orice fel de consecințe cu privire la reglementările speciale care ar putea fi afectate și, acolo unde este nevoie, să intervină cu dispoziții tranzitorii exprese;

2. de lege lata, în materia ablațiunii, Legea nr. 203/2018 este, fără îndoială, reglementarea mai favorabilă care, în lumina art. 15 alin. (2) din Constituție, trebuie aplicată tuturor situațiilor pendinte. Prin urmare, până la intervenția expresă a unei noi (ulterioare) reglementări speciale (cum am arătat că s-a întâmplat, bunăoară, în materia audiovizualului), trebuie să admitem că sistemul ablațiunii are aplicabilitate în toate situațiile, cu excepția strictă a cazurilor în care, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 203/2018, a existat un text de lege care a exclus în mod expres aplicarea acestei instituții, text care, reglementând în esență o situație de excepție, va fi întotdeauna de strictă interpretare (neputând fi extins, prin analogie și la alte situații ori contravenții din același domeniu).


[38] Republicată în M. Of. nr. 1066 din 17 noiembrie 2004.

[39] Republicată în M. Of. nr. 933 din 13 octombrie 2004.

[40] Art. 55 (Var. 1996) – „Constituie contravenții (…): (…) b) furnizarea de informații inexacte sau incomplete prin solicitarea făcută conform prevederilor art. 5 alin. (4) ori prin notificarea făcută conform prevederilor art. 5 alin. (7) sau ale art. 16; c) furnizarea de informații inexacte sau nefurnizarea informațiilor solicitate conform prevederilor art. 41; d) furnizarea de documente, înregistrări și evidențe într-o formă incompletă în timpul investigațiilor desfășurate conform prevederilor art. 42 alin. (2); e) refuzul de a se supune unui control desfășurat conform prevederilor art. 42 alin. (1) și ale art. 43”.

Art. 56 (Var. 1996) – „Următoarele contravenții (…) se sancționează (…) d) neîndeplinirea unei obligații sau a unei condiții impuse printr-o decizie luată în conformitate cu prevederile prezentei legi”.

[41] Art. 50 (Var. 2004):Constituie contravenții (…): (…) b) furnizarea de informații inexacte sau incomplete prin solicitarea făcută conform prevederilor art. 5 alin. (3) ori prin notificarea făcută conform prevederilor art. 15; c) furnizarea de informații inexacte sau incomplete ori de documente incomplete sau nefurnizarea informațiilor și documentelor solicitate conform prevederilor art. 35; d) furnizarea de informații, documente, înregistrări și evidențe într-o formă incompletă în timpul inspecțiilor desfășurate conform prevederilor art. 36; e) refuzul de a se supune unei inspecții desfășurate conform prevederilor art. 36 și 37”.

Art. 51. alin. (1) (Var. 2004): „Constituie contravenții (…): (…) d) neîndeplinirea unei obligații sau a unei condiții impuse printr-o decizie luată în conformitate cu prevederile prezentei legi”.

Despre sistemul ablațiunii în dreptul contravențional: o politică inconsecventă cu efecte stranii was last modified: septembrie 5th, 2019 by Ovidiu Podaru

Numai utilizatorii autentificați pot scrie comentarii

Despre autor:

Ovidiu Podaru

Este conferenţiar universitar doctor în cadrul Facultăţii de Drept a Universităţii Babeş-Bolyai din Cluj-Napoca, titular de curs la disciplinele: Drept administrativ (I) și (II), Drept contravențional, Dreptul amenajării teritoriului, al urbanismului și al construirii (nivel licență), respectiv Probleme speciale de dreptul urbanismului (nivel master). De asemenea, este avocat în Baroul Cluj (din 1999), autorul a numeroase lucrări şi articole de specialitate, absolvent al Universității Babeş-Bolyai din Cluj-Napoca, Facultatea de Drept și al Facultății de Drept comparat, Ciclul I, Strasbourg, 2000.