Despre sistemul ablațiunii în dreptul contravențional: o politică inconsecventă cu efecte stranii

Se mai impune un răspuns la o singură întrebare suplimentară: este condiționat sistemul ablațiunii, după adoptarea Legii nr. 203/2018, de întocmirea unui proces-verbal (adică actul de sancționare contravențională trebuie, în mod obligatoriu, să poarte această denumire)? Și răspunsul nu poate fi decât negativ, din cel puțin trei puncte de vedere:

a) în primul rând, argumentul de text – potrivit art. 22 alin. (2) din lege: „De la data intrării în vigoare a prezentei legi, contravenientul poate achita jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege și în acele situații (s.n., O.P.) în care actul normativ de stabilire a contravențiilor nu prevedea expres această posibilitate”. Este o exprimare de maximă generalitate, care nu face vreo distincție în funcție de instrumentul juridic prin care s-a aplicat sancțiunea amenzii[16];

b) în al doilea rând, argumente de ordin teoretic: dacă ablațiunea a devenit un principiu, atunci el trebuie să se aplice în toate situațiile în care un text de lege nu exclude expres aplicabilitatea lui într-o situație anume. A admite existența unor principii cu aplicabilitate limitată echivalează cu a submina însăși ideea de „principiu”, deci, a genera insecuritate juridică, lucru care nu ar trebui admis. Pe de altă parte, dacă am avea un act de sancționare cu o altă denumire, cu privire la care legea specială nu reglementează în totalitate procedura contravențională (păstrând, totodată, tăcerea cu privire la aplicabilitatea ablațiunii), putem admite, desigur, că O.G. nr. 2/2001 (cu modificările ulterioare) se aplică în completarea legii speciale în temeiul principiului după care norma generală o completează pe cea specială acolo unde aceasta din urmă păstrează tăcerea. Iar dacă lucrurile stau astfel, atunci și în materie de ablațiune, sistemul, care reprezintă principiul în prezent, dobândește deplină aplicabilitate.

În continuare însă vom analiza toate situațiile aparte, care ar merita o discuție.

C. Efectele unei atitudini incoerente

1. Cum ar trebui să se manifeste un legiuitor responsabil?

Într-un sistem juridic ca cel existent în România de azi, cu sute sau poate chiar mii de acte normative care conțin și reglementări contravenționale, a schimba complet abordarea unei instituții juridice reprezintă o acțiune cu multe efecte imprevizibile. Pentru a diminua riscul unor consecințe nedorite, s-ar impune de fiecare dată o analiză cât mai detaliată a implicațiilor schimbării preconizate asupra rețelei de acte normative în vigoare. Situația schimbării de concepție în materia sistemului ablațiunii a fost observată și de Consiliul legislativ care, în avizul dat proiectului de lege (nr. 203/2018) a tras un semnal de alarmă:

„Semnalăm că modificarea art. 28 alin. (1), propusă la art. 20 pct. 7, are ca efect schimbarea regulilor aplicabile sistemului ablațiunii, astfel cum acesta este în prezent reglementat de O.G. nr. 2/2001. Astfel, în prezent, posibilitatea achitării a jumătate din minimul amenzii trebuie să fie prevăzută în mod expres în actul normativ prin care se stabilesc contravențiile. Prin urmare, în cazul în care actul normativ nu cuprinde respectiva normă, contravenientul nu beneficiază de această posibilitate. Din modificarea art. 28 alin. (1), propusă prin proiect, rezultă că această posibilitate este acordată contravenientului în toate cazurile, nu doar atunci când actul normativ o prevede în mod expres. Această soluție este confirmată, de altfel, și de dispoziția propusă pentru art. 24 alin. (2) din proiect, potrivit căreia dispozițiile din actele normative care stabilesc posibilitatea achitării a jumătate din minimul amenzii se abrogă.

Precizăm că, în lipsa oricăror dispoziții tranzitorii, ca efect al modificării art. 28 alin. (1) și al aplicării art. 24 alin. (2) va rezulta, pe cale de interpretare, că această posibilitate este acordată în privința tuturor contravențiilor prevăzute de actele normative în vigoare. O astfel de soluție legislativă trebuie însă, analizată atent, având în vedere că există un număr mare de fapte pentru care legiuitorul, la momentul stabilirii lor drept contravenții, a ales să nu acorde contravenientului posibilitatea de a beneficia de acest sistem. În cazul în care se dorește generalizarea acestei soluții legislative, având în vedere și necesitatea asigurării unor reglementări clare și previzibile, ar fi indicat ca art. 24 din proiect să cuprindă și o normă din care această soluție să rezulte în mod expres. Pe de altă parte, în cazul în care se are în vedere exceptarea, în continuare, a unor contravenții de la aplicarea acestui sistem, proiectul ar trebui ca, prin dispoziții tranzitorii exprese, să reglementeze cu claritate acest aspect.

Este necesară, de aceea, reanalizarea și completarea corespunzătoare a proiectului, în funcție de soluția legislativă preconizată”.

În esență, suntem în acea situație (rară) în care legiuitorul stabilește expres că va modifica/abroga texte de lege speciale printr-un text cu aplicabilitate generală. Prin urmare, ar fi de dorit să existe o evidență a acestor norme speciale, pentru ca legiuitorul să modifice acele texte în cunoștință de cauză (și, eventual, în urma analizei, să le păstreze pe cele pe care le consideră de păstrat în aceeași formă). Aceasta a fost și recomandarea Consiliului legislativ, pe care însă legiuitorul a ignorat-o. În consecință, concluzia nu poate fi decât una singură, indiferent de consecințe (de eventualul lor caracter echitabil/just): voința clară a legiuitorului a fost aceea de a aplica ablațiunea ca principiu în toate cazurile în care nu există un text de lege care să-l excepteze expres. Să vedem însă în continuare care sunt situațiile concrete din sistemul normativ în vigoare la momentul adoptării Legii nr. 203/2018, respectiv cum au fost ele afectate de noua reglementare.

2. A dat oare legiuitorul cu zarul?

Mai întâi vom analiza două situații relativ des întâlnite: (a) aceea a actelor normative speciale care prevedeau în mod expres că sistemul ablațiunii se aplica și înainte de anul 2018; apoi, (b) aceea în care reglementarea specială nu cuprindea niciun fel de prevedere expresă cu privire la ablațiune. Dar mai sunt și trei situații diferite, toate de o importanță deosebită în materie contravențională (în primul rând prin cuantumul ridicat al amenzilor, dar și prin gravitatea sancțiunilor complementare), care merită atenție. Vom analiza, astfel, pe rând, (c) domeniul urbanismului și al construirii; apoi (d) pe cel al concurenței și, în fine; (e) cel al audiovizualului, fiecare cu particularitățile sale care merită o analiză.

a) Ipoteza-regulă: situația actelor normative care prevedeau expres posibilitatea aplicării sistemului ablațiunii

Iată o listă (enumerativă) a textelor legale care cuprind următoarea formulă: „Contravenientul poate achita, pe loc sau în termen de cel mult 48 de ore de la data încheierii procesului-verbal ori, după caz, de la data comunicării acestuia, jumătate din minimul amenzii prevăzute la (…), agentul constatator făcând mențiune despre această posibilitate în procesul-verbal”, cel mai adesea alături de precizarea că, în completare se aplică prevederile O.G. nr. 2/2001 cu modificările ulterioare: art. 98 alin. (3) din Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum si pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente[17]; art. 450 alin. (3) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal[18]; art. 26 alin. (2) din Legea nr. 205/2004 privind protecția animalelor[19]; art. 76 alin. (3) din Legea nr. 481/2004 privind protecția civilă[20]; art. 91 alin. (2) din Legea 107/1996, legea apelor[21]; art. 43 alin. (2) din Legea nr. 319/2006 a securității și sănătății în muncă[22]; art. 53 din O.G. nr. 21/1992 privind protecția consumatorilor[23]; art. 83 alin. (2) din Legea nr. 446/2006 privind pregătirea populației pentru apărare[24]; art. 100² alin. (5) din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap[25]; art. 83 alin. (4) din Legea nr. 137/1995 privind protecția mediului[26]; art. 260 alin. (1)¹ din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii[27]; art. 28 din Legea nr. 171/2010 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor silvice[28]; art. 132 din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor și al munițiilor[29].

De menționat și faptul că, în materia protecției consumatorilor, există deja un proiect de ordonanță de guvern[30] care propune introducerea unui art. V cu următorul conținut: „Următoarele acte normative sunt exceptate de la prevederile alin. (2) al art. 22 din Legea nr. 203/2018 privind măsuri de eficientizare a achitării amenzilor contravenționale, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 647 din 25 iulie 2018, astfel: 1. Ordonanța de urgență nr. 50/2010 privind contractele de credit pentru consumatori, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 389 din 11 iunie 2010, cu modificările și completările ulterioare. 2. Ordonanța Guvernului nr. 21/1992 privind protecția consumatorilor, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 208 din 28 martie 2007, cu modificările și completările ulterioare. 3. Legea nr. 363/2007 privind combaterea practicilor incorecte ale comercianților în relația cu consumatorii și armonizarea reglementărilor cu legislația europeană privind protecția consumatorilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 899 din 28 decembrie 2007, cu modificările și completările ulterioare. 4. Ordonanța de urgență nr. 52/2016 privind contractele de credit oferite consumatorilor pentru bunuri imobile, precum și pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 50/2010 privind contractele de credit pentru consumatori, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 727 din 20 septembrie 2016. 5. Legea nr. 258/2017 privind comparabilitatea comisioanelor aferente conturilor de plăți, schimbarea conturilor de plăți și accesul la conturile de plăți cu servicii de bază, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 1032 din 28 decembrie 2017”.

La o primă vedere s-ar părea că, dacă ar intra în vigoare, acest art. V ar exclude aplicarea sistemului ablațiunii în materia dreptului consumului. Însă, la o privire mai atentă, pentru ca o asemenea exceptare să fie clară, ea ar trebui să fie făcută nu de la prevederile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 (care pare a reglementa mai degrabă o situație tranzitorie, aceea că principiul ablațiunii este de imediată aplicare în toate materiile) ci de la art. 28-29 din O.G. nr. 2/2001 care reglementează într-adevăr acest principiu. De lege ferenda, s-ar impune ca textul art. V să fie modificat în mod corespunzător.

b) Ipoteza textelor de lege care nu prevedeau anterior posibilitatea aplicării sistemului ablațiunii

Există unele reglementări care pur și simplu se mărginesc să prevadă faptul că ele se completează cu dreptul comun în materie, cuprinzând o prevedere similară cu următoarea: „Dispozițiile prezentului capitol se completează cu prevederile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, astfel cum a fost aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările ulterioare”. Intră în această categorie bunăoară art. 57 din Legea nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi și în regim de închiriere[31]; art. 22 din Legea nr. 329/2003 privind exercitarea profesiei de detectiv particular[32]; art. 14⁶ alin. (2) Legea 102/2005 privind înființarea, organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Supraveghere a Prelucrării Datelor cu Caracter Personal[33]; art. 16 din Legea nr. 363/2007 privind combaterea practicilor incorecte ale comercianților în relația cu consumatorii și armonizarea reglementărilor cu legislația europeană privind protecția consumatorilor[34]; art. 143 din Legea nr. 272/2004 privind protecția copilului[35]; art. 28 din O.U.G. nr. 96/2003 privind protecția maternității la locurile de muncă[36]; art. 43 din Legea nr. 282/2005 privind organizarea activității de transfuzie sanguină, donarea de sânge și componente sanguine de origine umană, precum și asigurarea calității și securității sanitare, în vederea utilizării lor terapeutice[37].


[16] Desigur, s-ar putea ridica întrebarea dacă nu cumva prevederile alin. (2) nu ar trebui legate de cele ale alin. (1) al art. 22 din lege, potrivit căruia „Pentru procesele-verbale (s.n., O.P.) întocmite anterior intrării în vigoare a prezentei legi, aplicarea și executarea sancțiunii contravenționale se supun prevederilor legale în vigoare la momentul întocmirii actului de constatare”. Altfel spus, oare premisa de la care pleacă alin. (2) nu se regăsește în alin. (1) – aceea că actul de sancționare este un proces-verbal? Și aici răspunsul nu poate fi decât negativ: (a) în primul rând, normele adunate în Capitolul VI al legii „Dispoziții tranzitorii și finale” cu greu pot avea o legătură logică între ele, chiar dacă apar în același articol. Bunăoară, alin. (1) și (2) ale art. 25 au un singur lucru în comun: acela că ambele abrogă norme preexistente, însă o altă legătură logică între ele nu există. Tot astfel și la art. 22, cele două prevederi de la alin. (1) și (2) au ca singură legătură între ele faptul că într-un anume fel sunt legate (și) de executarea amenzii contravenționale: executare silită – primul alineat, respectiv voluntară – cel de-al doilea. În rest însă, cele două norme au o aplicabilitate cu grad diferit de generalitate, trebuind să fie aplicate independent, căci altfel nu s-ar mai înțelege nimic din acest text de lege: (i) primul alineat vizează atât aplicarea cât și executarea amenzii, al doilea doar un anumit tip de executare (cea voluntară); (ii) primul se referă numai la situația în care actul de sancționare a fost deja întocmit la data intrării în vigoare a legii, cel de-al doilea – la orice fel de situație în care raportul juridic contravențional nu a fost stins; (iii) în fine, dacă primul alineat pare să se refere strict la actele de sancționare numite „proces-verbal”, (deși nu putem fi siguri că legiuitorul a reglementat în mod conștient această limitare), al doilea alineat are o aplicabilitate generală, la orice fel de act de sancționare contravențională; (b) în cel mai rău caz, dacă am admite că raportul dintre cele două alineate reprezintă o chestiune interpretabilă, vom ajunge la aceeași concluzie, întrucât în dreptul contravențional orice îndoială, ambiguitate, incertitudine trebuie să profite contravenientului: dacă legiuitorul vrea să fie altfel, poate stabili acest lucru în mod expres, fără un efort prea mare. Iar istoria ablațiunii, descrisă mai sus, ne arată faptul că, de la introducerea sistemului în legislație, legiuitorul nu a legat niciodată acest sistem de vreun instrument anume de sancționare contravențională (cu o anumită denumire specifică), fiind preocupat exclusiv de valoarea pe care i-a atribuit-o la un moment dat: aceea de principiu sau, dimpotrivă, aceea de excepție.

[17] Publicată în M. Of. nr. 553 din 24 iulie 2015.

[18] Publicată în M. Of. nr. 688 din 10 septembrie 2015.

[19] Publicată în M. Of. nr. 531 din 14 iunie 2004.

[20] Republicată în M. Of. nr. 554 din 22 iulie 2008.

[21] Publicată în M. Of. nr. 244 din 8 octombrie 1996.

[22] Publicată în M. Of. nr. 646 din 26 iulie 2006.

[23] Republicată în M. Of. nr. 208 din 28 martie 2007.

[24] Publicată în M. Of. nr. 990 din 12 decembrie 2006.

[25] Republicată în M. Of. nr. 1 din 3 ianuarie 2008.

[26] Republicată în M. Of. nr. 70 din 17 februarie 2000.

[27] Republicată în M. Of. nr. 345 din 18 mai 2011.

[28] Publicată în M. Of. nr. 533 din 23 iulie 2010.

[29] Republicată în M. Of. nr. 425 din 10 iunie 2014.

[30] Accesibil la adresa: http://www.anpc.gov.ro/galerie/file/proiecte_acte/2019/proiect_oug_14012019.pdf.

[31] Publicată în M. Of. nr. 45 din 28 ianuarie 2003.

[32] Republicată în M. Of. nr. 178 din 12 martie 2014.

[33] Publicată în M. Of. nr. 391 din 9 mai 2005.

[34] Publicată în M. Of. nr. 899 din 28 decembrie 2016.

[35] Republicată în M. Of. nr. 159 din 15 martie 2014.

[36] Publicată în M. Of. nr. 750 din 27 octombrie 2003.

[37] Publicată în M. Of. nr. 915 din 13 octombrie 2005.

Despre sistemul ablațiunii în dreptul contravențional: o politică inconsecventă cu efecte stranii was last modified: septembrie 5th, 2019 by Ovidiu Podaru

Numai utilizatorii autentificați pot scrie comentarii

Despre autor:

Ovidiu Podaru

Este conferenţiar universitar doctor în cadrul Facultăţii de Drept a Universităţii Babeş-Bolyai din Cluj-Napoca, titular de curs la disciplinele: Drept administrativ (I) și (II), Drept contravențional, Dreptul amenajării teritoriului, al urbanismului și al construirii (nivel licență), respectiv Probleme speciale de dreptul urbanismului (nivel master). De asemenea, este avocat în Baroul Cluj (din 1999), autorul a numeroase lucrări şi articole de specialitate, absolvent al Universității Babeş-Bolyai din Cluj-Napoca, Facultatea de Drept și al Facultății de Drept comparat, Ciclul I, Strasbourg, 2000.