Despre sistemul ablațiunii în dreptul contravențional: o politică inconsecventă cu efecte stranii

(ii) ablațiunea este un efect al politicii legislative în materie contravențională. Astfel, în niciun caz nu trebuie să considerăm că plata a jumătate din minimul legal al amenzii este echivalentă, ca grad de pericol social, cu fapta săvârșită;

(iii) fiind reglementat, prin lege, ca principiu, el nu poate admite derogări decât printr-un text care la rândul său are forța juridică a legii. Va fi ilegal, prin urmare, orice act administrativ de reglementare contravențională care ar excepta, în cazul anumitor contravenții, aplicarea acestui principiu[10], pentru că doar legiuitorul însuși poate retrage ceea ce a acordat cu titlu de regulă;

(iv) procedural, fie nu se întocmește procesul-verbal de contravenție, fie acesta este redactat și conține angajamentul contravenientului de plată a amenzii reduse în 48 de ore. În ambele situații, orice urmărire silită a creanței este exclusă, prin simpla existență a chitanței prin care se atestă plata a jumătate din minimul legal al amenzii contravenționale;

(v) din perspectiva instrumentului prin care se constată și se sancționează contravenția, se poate observa că, în primul rând ablațiunea este legată de acele situații în care procesul-verbal nu se mai încheie, contravenientul primind doar o chitanță care atestă plata amenzii pe loc; prin excepție, ea este aplicabilă și în situațiile în care se întocmește proces-verbal care conține și angajamentul contravenientului de plată a amenzii reduse în termen de 48 de ore de la înmânarea acestuia. Așadar, în acest moment ablațiunea nu este legată de un instrument anume de sancționare contravențională.

c) Ce nu spun expres textele legale analizate: raporturile sistemului ablațiunii cu plângerea contravențională

Așa cum am observat în ultima ediție a lucrării noastre[11], aceste raporturi sunt neclare, generând controverse în doctrină și jurisprudență. Dacă contravenientul achită jumătate din minimul amenzii stabilit prin actul de reglementare contravențională, mai poate formula el plângere contravențională? Este foarte probabil ca în varianta inițială a principiului, reglementat până la abrogarea Legii nr. 32/1968, această cale de atac să fi fost considerată inadmisibilă, inclusiv de către legiuitorul care nu s-a exprimat clar în acest sens:

(i) dacă contravenientul achita pe loc suma stabilită de lege, plângerea contravențională nici nu ar f avut obiect, căci procesul-verbal nici nu s-ar fi redactat, iar chitanța de plată, așa cum am arătat[12], ar fi fost „victimă sigură” în fața judecătorului, căci nu cuprinde mențiunile minimale stabilite de art. 17 din Legea nr. 32/1968;

(ii) dacă contravenientul doar s-a angajat să achite în termen de 48 de ore jumătate din minimul special al amenzii, sunt mai multe argumente pentru o soluție în același sens. (ii.1.) În primul rând, ar fi bizar și ar încuraja reaua-credință a contravenientului, dacă pur și simplu am considera că în această ipoteză ar trebui adoptată o altă soluție. Pentru că ar fi fost suficient pentru contravenient să înțeleagă că ar fi avantajat dacă doar promite să plătească jumătate din minimul amenzii pentru a fi avantajat față de contravenientul de bună-credință care chiar plătește această sumă. (ii.2.) Apoi, dacă ne gândim că suntem într-un alt sistem (nu în cel actual, democratic), de ce ar face legiuitorul distincție între cele două situații? (ii.3.) În fine, față de situația de azi, la vremea aceea contravenientul se angaja să plătească amenda diminuată, prin urmare, dacă nu ar fi considerat că e vinovat, de ce ar fi făcut acest lucru?

Concluzia ar trebui să fie aceea că, sub imperiul Constituției din 1965, Legea nr. 32/1968 nu permitea contravenientului să utilizeze sistemul ablațiunii și, în același timp, să formuleze plângere contravențională împotriva procesului-verbal încheiat în situația respectivă. Lucrurile aveau însă să se schimbe într-un mod imperceptibil…

3. Retrogradarea sistemului ablațiunii la rang de excepție prin O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor[13]

O.G. nr. 2/2001 a fost adoptată într-un alt cadru constituțional. Legea fundamentală din 1991 schimba sistemul din temelii. Dar câți dintre pasionații de drept contravențional au observat acest lucru?

Astfel, potrivit art. 28 alin. (1) din Ordonanță, „Contravenientul poate achita, pe loc sau în termen de cel mult 48 de ore de la data încheierii procesului-verbal ori, după caz, de la data comunicării acestuia, jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ, agentul constatator făcând mențiune despre această posibilitate în procesul-verbal. În actul normativ de stabilire a contravențiilor această posibilitate trebuie menționată în mod expres” (s.n., O.P.). Astfel, se pot remarca două mari schimbări de concepție în noua reglementare:

a) În primul rând pentru a beneficia de facilitatea deschisă de sistemul ablațiunii contravenientul nu este obligat să achite amenda pe loc sau să-și ia un angajament formal în acest sens. Altfel spus, dacă până la această reglementare cadru contravenientul avea practic de ales între ablațiune și contestarea procesului-verbal (agentul constatator consemna angajamentul contravenientul de a achita amenda redusă în termen de 48 de ore), acum dreptul de a achita o amendă redusă derivă direct din lege și este independent de orice manifestare de voință a contravenientului (agentul constatator menționa în procesul-verbal doar posibilitatea contravenientului de a recurge la ablațiune). Se prea poate că aici s-a rupt și „tradiția”: cum între timp intrase în vigoare și o nouă Constituție (1991) care instituia, între altele, și principiul aplicării legii mai favorabile în materie contravențională, nu mai exista niciun motiv să se considere că, recurgând la sistemul (mai favorabil) al ablațiunii, contravenientul nu ar mai putea face plângere împotriva procesului-verbal de contravenție. Căci, pe de o parte, niciun text de lege nu sugerează măcar acest lucru, pe de alta, achitând amenda redusă el doar uzează de o facilitate legală, fără să recunoască practic nimic în materie de vinovăție.

b) Teza a II-a a textului de lege face ca sistemul ablațiunii să rămână un „principiu” numai pe hârtie. Pentru că, dacă la acel moment (2001) am fi avut un sistem de drept exact și pragmatic, astfel încât nici legiuitorul, nici administrația publică nu ar fi prevăzut în niciun text de reglementare contravențională acest sistem de stingere a răspunderii, încrezându-se în „completarea cu dreptul contravențional comun”, din momentul intrării în vigoare a O.G. nr. 2/2001 sistemul nu s-ar mai fi aplicat deloc, decât după ce emitenții actelor de reglementare contravențională nu le-ar fi modificat în mod expres. Realitatea juridică românească însă a fost întotdeauna în sensul că emitentul unei reglementări cu valoare infralegislativă a simțit mai întâi nevoia să reia în mod expres principiul în propria reglementare și apoi să îl detalieze. Tocmai de aceea, în anul 2001 au existat destule acte administrative normative care reluau în mod expres ideea aplicabilității regulii ablațiunii[14]. Dar erau și unele care nu îl prevedeau și pentru care, prin urmare, aplicarea principiului a încetat. Oricum, ablațiunea a devenit situația de excepție, căci, pentru a fi aplicabilă, ea trebuia să fie prevăzută în mod expres.

La vremea respectivă însă un singur autor[15] s-a preocupat, după cunoștințele noastre, să analizeze impactul acestei schimbări generale de viziune asupra reglementărilor speciale. Cert este că, în acele ipoteze speciale în care sistemul ablațiunii nu a fost prevăzut expres, particularii au fost cei care au avut de pierdut (altfel spus, din această perspectivă a ablațiunii, Legea nr. 32/1968 a fost cea considerată „mai favorabilă”, cu toate consecințele care au decurs de aici), așa încât, dacă autorului unei reglementări contravenționale i s-ar fi părut că situația contravenientului lipsit de facilitatea invocării sistemului ablațiunii este una prea oneroasă, ori că în lipsa existenței acestui sistem, colectarea amenzilor la buget era una slabă, îi era suficient să îl prevadă în acea situație specială. Însă cum legiuitorul mandatase toate autoritățile administrative cu competență în domeniu să facă acest lucru, recunoașterea aplicării ablațiunii era și la latitudinea administrației, nu doar a legiuitorului.

În fine, ca o ultimă observație, s-ar părea că sub această reglementare sistemul ablațiunii era legat strâns, ca instrument de sancționare contravențională, de procesul-verbal, de vreme ce art. 28 alin. (1) vorbește despre acesta în mod expres. În realitate, această chestiune este absolut irelevantă întrucât: (a) pe de o parte, acest text general oricum este insuficient pentru aplicarea sistemului ablațiunii, de vreme ce acesta nu mai era un principiu, deci prevederile sale nu ajută deloc în această chestiune; (b) de vreme ce este necesar un text special care să permită ablațiunea, importante sunt prevederile sale în materie; iar dacă acesta permite ablațiunea atunci când s-ar întocmi o „chitanță”, sau un „proces-verbal”, ori o „decizie de sancționare” etc., atunci exact la aceste acte s-ar fi aplicat ablațiunea.

4. Revenirea la situația anterioară prin Legea nr. 203/2018 privind măsuri de eficientizare a achitării amenzilor contravenționale

Relativ recent, intenția legiuitorului de a repune ablațiunea într-o situație de principiu s-a manifestat mai clar decât ne-am fi așteptat. Astfel, pe de o parte art. 28 din O.G. nr. 2/2001 este modificat, acesta revenind în forma din Legea nr. 32/1968, cu privire la ceea ce ne interesează – „Contravenientul poate achita, în termen de cel mult 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal, jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, agentul constatator făcând mențiune despre această posibilitate în procesul-verbal” (practic s-a abrogat teza a II-a a acestui text de lege), iar, pe de alta, este introdus și art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018, potrivit căruia: „De la data intrării în vigoare a prezentei legi, contravenientul poate achita jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege și în acele situații în care actul normativ de stabilire a contravențiilor nu prevedea expres această posibilitate”. Astfel, nu numai că s-a abrogat teza a II-a a art. 28, care făcea din ablațiune o situație de excepție (abrogare care ar fi putut trece neobservată), dar s-a și introdus acest art. 22 alin. (2) care prevede expres ideea contrară, adică aceea că ablațiunea e aplicabilă și în lipsa prevederii ei exprese. În fine, potrivit art. 25 alin. (1) din lege „La data intrării în vigoare a prezentei legi, dispozițiile din actele normative în vigoare care stabilesc achitarea a jumătate din minimul amenzii contravenționale, într-un termen mai mic decât cel prevăzut la art. 28 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, se abrogă”. Așadar, aceste texte de lege nu s-au modificat sub aspectul termenului în care se aplică sistemul ablațiunii, ci s-au abrogat cu totul prin intrarea în vigoare a noii reglementări generale. Este o deosebire pe care o vom analiza mai târziu.

Iată, deci, o atitudine deosebit de generoasă a legiuitorului… Dar oare suficient de informată? Altfel spus, a știut el exact ce consecințe atrage această nouă optică? Desigur, fiind în dreptul contravențional, guvernat de principiul legii mai favorabile, răspunsul la această întrebare nu afectează deloc aplicabilitatea în prezent a sistemului ablațiunii, căci, tot așa cum, în anul 2001, reglementarea-cadru mai favorabilă în materie a fost Legea nr. 32/1968 (legea „veche” se aplica așadar, tuturor situațiilor tranzitorii), în prezent Legea nr. 203/2018 (legea „nouă”) este aceea mai favorabilă (deci, dacă până la intrarea în vigoare a acesteia raportul juridic contravențional nu a fost stins prin plată, voluntară sau silită, sistemul ablațiunii devenea de aplicabilitate imediată și, prin urmare, raportul juridic de sancționare putea fi stins cu ajutorul acestuia).

Altfel spus, este în afara oricărei discuții faptul că după data de 23 august 2018 (Legea nr. 203/2018 a intrat în vigoare la 30 de zile de la publicarea în Monitorul Oficial) sistemul ablațiunii devenea aplicabil în orice situație în care nu ar fi existat vreun text de lege (deci nu și cu valoare infralegislativă) care să îl excepteze în mod expres de la aplicare.


[10] Desigur, s-ar putea admite legalitatea unor asemenea acte administrative de reglementare contravențională în ipoteza existenței unui text de lege care ar stabili că „Prin actul de reglementare contravențională se pot stabili situații de excepție, în care contravenientul nu are acest drept/sistemul ablațiunii nu se aplică”. Întrucât, într-o asemenea situație, chiar legiuitorul ar delega („împuternici”) administrația publică să stabilească situații de excepție, aceasta a dobândit o competență în acest sens.

[11] O. Podaru, R. Chiriță, I. Păsculeț, Regimul juridic al contravențiilor. O.G. nr. 2/2001 comentată, ed. a 4-a, Ed. Hamangiu, 2019, p. 349 și urm.

[12] Idem, p. 352.

[13] Publicată în M. Of. nr. 410 din 25 iulie 2001. Ea a fost aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002 (publicată în M. Of. nr. 268 din 22 aprilie 2002).

[14] Ne putem întreba în acest moment însă dacă atunci când, anterior anului 2001, reglementările contravenționale au stabilit că ablațiunea era aplicabilă, au făcut acest lucru cu conștiința că acest sistem s-ar impune cu orice preț sau, dimpotrivă, doar au copiat reglementarea generală fără a-și ridica vreun semn de întrebare cu privire la justețea acestuia într-o situație specială dată? Probabil că n-o să aflăm niciodată răspunsul real la această întrebare, dar cea de-a doua variantă pare mai plauzibilă.

[15] C.-L. Popescu, Posibilitatea plății a jumătate din minimul special al amenzii contravenționale în termen de 48 de ore, în cazul actelor normative anterioare Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, în Dreptul nr. 3/2002 pp. 3-9. Autorul are o viziune deosebit de interesantă asupra acestei chestiuni, susținând că întotdeauna o situație incertă trebuie interpretată în favoarea contravenientului; prin urmare, pentru acele acte normative anterioare intrării în vigoare a O.G. nr. 2/2001 care nu prevedeau expres că sistemul ablațiunii s-ar aplica (lucru inutil, de altfel, de vreme ce exista un principiu cu valoare de lege, în acest sens), ar trebui să considerăm că acest sistem s-a aplicat în continuare. Deși azi această opinie (sau cea contrară) nu mai are vreo însemnătate practică, la nivel teoretic credem că totul se reduce la a stabili dacă noile prevederi ale O.G. nr. 2/2001 referitoare la ablațiunea privită ca excepție au fost de aplicabilitate imediată generală (adică s-a aplicat tuturor situațiilor și tuturor actelor normative speciale pe care le-a completat) sau, dimpotrivă, această aplicare a fost doar una parțială (secvențială), redusă fiind la actele normative speciale adoptate după anul 2001, cu privire la cele anterioare acestui moment ultraactivând Legea nr. 32/1968. Și, oricât de tentantă ni s-ar părea opinia analizată, credem că are un impediment teoretic destul de mare pentru a putea fi împărtășită.

Despre sistemul ablațiunii în dreptul contravențional: o politică inconsecventă cu efecte stranii was last modified: septembrie 5th, 2019 by Ovidiu Podaru

Numai utilizatorii autentificați pot scrie comentarii

Despre autor:

Ovidiu Podaru

Este conferenţiar universitar doctor în cadrul Facultăţii de Drept a Universităţii Babeş-Bolyai din Cluj-Napoca, titular de curs la disciplinele: Drept administrativ (I) și (II), Drept contravențional, Dreptul amenajării teritoriului, al urbanismului și al construirii (nivel licență), respectiv Probleme speciale de dreptul urbanismului (nivel master). De asemenea, este avocat în Baroul Cluj (din 1999), autorul a numeroase lucrări şi articole de specialitate, absolvent al Universității Babeş-Bolyai din Cluj-Napoca, Facultatea de Drept și al Facultății de Drept comparat, Ciclul I, Strasbourg, 2000.