Despre sistemul ablațiunii în dreptul contravențional: o politică inconsecventă cu efecte stranii

A. Premisele discuției

1. Un concept marginalizat

Puține lucruri au, în dreptul contravențional, o utilitate practică mai mare decât sistemul ablațiunii căci, după cum este bine cunoscut de toată lumea, acesta este utilizat de toți contravenienții (chiar dacă noțiunea le este necunoscută). Fie că își recunosc fapta, fie că n-o fac, aceștia achită preventiv amenda diminuată pentru ipoteza nefericită a respingerii plângerii formulate împotriva procesului-verbal: ablațiunea funcționează, așadar, ca o supapă de siguranță. Cu toate acestea, nimeni nu s-a preocupat, până în prezent, după cunoștințele noastre, de o analiză sistematică a acestui concept. Intrarea în vigoare a Legii nr. 203/2018 privind măsuri de eficientizare a achitării amenzilor contravenționale[1] care-l bulversează, constituie o ocazie ideală pentru o analiză mai atentă a ablațiunii, așa cum a evoluat ea de-a lungul istoriei sale. Căci, așa cum vom arăta mai jos, stabilirea „în orb” a acestui sistem ca reprezentând principiul în materie (iar nu excepția), adică fără o analiză serioasă a reglementărilor speciale asupra cărora urmează a-și produce efectele, conduce uneori la consecințe cel puțin bizare.

2. O sursă terminologică incertă

Potrivit DEX, substantivul „ablațiune” are trei sensuri distincte: 1. Transportare (prin acțiunea vântului, a apelor sau a ghețarilor) a materialului rezultat în urma dezagregării solului sau a rocilor. 2. Îndepărtare chirurgicală a unui organ, a unui membru al corpului omenesc, a unei tumori etc. 3. Fenomen fizic prin care un corp care străbate atmosfera cu mare viteză pierde din substanță, devenind incandescent prin frecarea cu aerul”. Analizând cele trei sensuri și încercând o abstractizare a lor, vom observa că ablațiunea poate reprezenta, în esență, două tipuri de fenomene: primul, o pierdere de „materie”, lentă, aproape imperceptibilă, ca efect al acțiunii unor forțe care acționează constant ca intensitate și permanent (primul și al treilea sens de mai sus); al doilea, o înlăturare bruscă, relativ violentă, a unei părți dintr-un corp uman afectate de boală (sensul al doilea).

În dreptul contravențional, prin sistemul ablațiunii se înțelege acea facilitate recunoscută de legiuitor contravenientului de a achita jumătate din minimul amenzii stabilit prin actul normativ de sancționare, într-un termen scurt, cu consecința stingerii răspunderii contravenționale. Prin urmare, probabil că izvorul terminologic îl constituie cel de-al doilea sens din dicționarul limbii române: o parte „bolnavă” a personalității juridice a unei persoane (obligația de a răspunde patrimonial în materie contravențională) este înlăturată brusc prin plata benevolă, de către contravenient, a unei amenzi reduse prin voința legiuitorului.

B. O istorie a sistemului ablațiunii: un zigzag curios

1. „Preistoria”: Decretul nr. 184/1954

După cercetările noastre, ablațiunea este o creație a sistemului comunist[2], pentru că nici în Codul penal din 1936 (Carol al II-lea)[3], nici în Codul de procedură penală din 1936[4] nu exista. Potrivit art. 17 alin. (1) din Decretul nr. 184/1954 pentru reglementarea sancționării contravențiilor[5]: „În cazurile anume arătate prin actele normative (s.n., O.P.), cel care a săvârșit contravenția poate achita pe loc jumătate din minimul amenzii respective. În acest caz, orice urmare în ceea ce privește amenda, încetează”. Este extrem de vizibilă precauția reglementării: cum nu se știe exact gravitatea fiecărei fapte care constituie contravenție (căci nu avem o reglementare unitară, ca în Codul penal abrogat, la acea vreme, de curând), cel mai înțelept ar fi ca, de la caz la caz, cel care reglementează contravenția să recunoască și aplicabilitatea sistemului în materie: ablațiunea s-a născut, așadar, ca excepție. Cert este faptul că o mică Cutie a Pandorei fusese întredeschisă: în anumite cazuri, raportul juridic contravențional putea fi stins prin voința contravenientului și fără un efort financiar prea mare, căci nu exista o proporție adecvată între gradul de pericol social (estimat legal) al contravenției și cuantumul efectiv al amenzii plătite. Dar asta nu însemna că operațiunea nu ar fi fost un troc: contravenientul avea această facilitate numai dacă își recunoștea fapta. Această idee rezultă cu claritate din coroborarea prevederilor art. 18 din Decret: „În cazul când actul normativ ce sancționează contravenția nu prevede posibilitatea plății pe loc a minimului amenzii redus la jumătate sau când cel care a săvârșit contravenția nu achită în acest fel amenda, precum și în cazul prevăzut în art. 17 alin. ultim, procesul-verbal se înaintează organelor arătate în art. 19” cu cele ale art. 20: „Organele prevăzute în art. 19 rezolvă procesele-verbale de constatare a contravențiilor, fără citarea părților, procedând după cum urmează: a) dacă procesul-verbal de constatare a contravenției este întemeiat, îl aprobă, aplicând totodată și sancțiunea, printr-o încheiere motivată. În încheiere se va menționa și dispoziția din actul normativ pe baza căreia sancțiunea este aplicată”. Astfel, dacă în esență art. 19 nu face altceva decât să enumere organele administrative care „rezolvă procesele-verbale”, adică aplică sancțiunea[6], prin interpretarea celor trei texte legale se ajunge la concluzia că sistemul ablațiunii nu se putea aplica decât în ipoteza în care raportul juridic contravențional era stins mai înainte ca acesta să se fi definitivat din punct de vedere administrativ prin aplicarea unei sancțiuni concrete, proporționale cu gradul de pericol social al faptei. Pentru că, prin recunoașterea faptei și achitarea amenzii, contravenientul stinge direct raportul juridic abstract, legal (căci și jumătate din minimul amenzii este tot un cuantum abstract, apreciat de legiuitor). În plus, potrivit art. 23 alin. (1) din Decret, Împotriva încheierilor de aplicare a sancțiunilor (s.n., O.P.) și a măsurii confiscării, precum și de stabilire a despăgubirilor, se poate face întâmpinare în termen de 15 zile de la comunicare”. Prin urmare, simplul proces-verbal de constatare a contravenției, lipsit de încheierea de aplicare a unei sancțiuni, nu era supus vreunei căi de atac. Iar ablațiunea, la originile sale, este strâns legată de acest proces-verbal de constatare, lipsit de forța executorie pe care i-o dădea încheierea de aplicare a sancțiunii, singura care era supusă ulterior, în caz de nevoie, executării silite.

Spuneam, deci, că e vorba despre un troc, întrucât acesta este prețul plătit de contravenient: scutirea administrației publice de orice fel de „deranj” cauzat pe de o parte de aplicarea sancțiunii și, pe de altă parte, de executarea silită a acesteia. Iată, deci, filosofia socialistă a sistemului inițial: în situații atent selectate de autoritatea de reglementare contravențională, raportul juridic contravențional se stinge încă din faza sa embrionară, fără aplicarea vreunei amenzi care să stabilească gradul de pericol social concret al faptei. Altfel spus, contravenientul se consideră „reeducat” (căci achitând benevol o amendă modică el implicit recunoaște și regretă fapta) mai înainte ca autoritatea competentă să plesnească din „biciul” numit aplicarea sancțiunii concrete, proporționale cu pericolul social al faptei

Ulterior însă, sistemul ablațiunii a cunoscut o dezvoltare care cu greu mai poate pune în evidență originile sale.

2. Instituirea unui principiu prin Legea nr. 32/1968 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor[7]

a) Transformarea excepției în regulă. Reglementările aplicabile

Potrivit art. 25 alin. (1) din lege, În cazul în care contravenientul achită pe loc agentului constatator jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ pentru fapta săvârșită, iar prin contravenție nu s-a cauzat o pagubă și nu există lucruri supuse confiscării, procesul-verbal nu se mai încheie și orice urmărire încetează. Plata amenzii se face contra chitanță, în care se va specifica contravenția pentru care a fost încasată amenda”. Apoi, potrivit art. 26 alin. (1) „Dacă contravenientul se angajează sub semnătură să achite, în cel mult 48 ore de la data încheierii procesului-verbal, jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ pentru fapta săvârșită, agentul constatator va face mențiune despre aceasta în procesul-verbal”, iar potrivit art. 26 alin. (3) teza I „Dacă contravenientul achită în termenul pentru care s-a angajat jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ pentru fapta săvârșită, orice urmărire în ceea ce privește amenda încetează”. În fine, potrivit art. 27 din lege, „Dispozițiile art. 25 și 26 se aplică și în cazurile prevăzute de art. 9 alin. 2, dacă contravenientul achită pe loc sau, după caz, în cel mult 48 ore, jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ pentru fiecare dintre contravențiile constatate, fără ca prin totalizare să se depășească maximul prevăzut pentru contravenția cea mai gravă”.

Este foarte probabil că ablațiunea a reprezentat un veritabil succes într-un deceniu și jumătate de aplicare pentru că, odată cu intrarea în vigoare a noii reglementări cadru, ea a devenit un principiu de drept contravențional cu o reglementare mult îmbunătățită[8]. Căci, întrucât textele legale nu făceau distincție, posibilitatea de stingere a obligației de a răspunde contravențional exista, pentru contravenient, în toate cazurile, fiind necesară o normă cu aceeași forță juridică (aceea a legii), pentru ca principiul să fie exceptat de la aplicare. Și întrucât la acea vreme nu exista un număr foarte mare de acte normative în materie contravențională, foarte posibil că, prin schimbarea fundamentală de concepție, sistemul legal comunist nu a riscat nimic[9].

b) Ce ne spun textele legale: despre trăsăturile sistemului ablațiunii

Întrucât reglementarea sistemului ablațiunii a crescut în volum, câteva trăsături ale acestuia au putut fi stabilite ori, după caz, clarificate:

(i) ablațiunea rămâne o modalitate de stingere benevolă a raportului juridic contravențional, cu aplicabilitate extinsă. Ea are, așadar, marele avantaj de a scuti administrația de toate dificultățile colectării creanței fiscale a amenzii contravenționale. Vechea reglementare avea însă o mică problemă: ablațiunea se aplica numai dacă contravenientul achita amenda pe loc! Este foarte clar de ce a impus legiuitorul această condiție: pragmatic vorbind, sunt șanse mai mari ca contravenientul să cedeze „ispitei” de a achita o amendă redusă dacă acesta nu are timp să se gândească. În plus, probabil că, la nivel politic și filosofic recunoașterea săvârșirii faptei trebuia să se facă imediat de către contravenient dacă acesta dorea să beneficieze de clemența legiuitorului. Reversul nu era însă deloc neglijabil: de ablațiune se „bucurau” numai cei care și puteau achita pe loc amenda, iar pentru asta nu era suficient să fii înstărit, ci mai trebuia să ai asupra ta suma necesară. Pentru că altfel se trecea la „rezolvarea” procesului-verbal și ablațiunea era ocolită. Tocmai de aceea, o primă schimbare de optică o reprezintă termenul în care se poate aplica sistemul: „pe loc sau în 48 de ore”. Altfel spus, cum în conștiința colectivă ablațiunea a început să fie considerată un drept generalizat, dar și o obligație care trebuie respectată (căci, în ipoteza săvârșirii unor contravenții, cea mai înțeleaptă atitudine este aceea de a apuca mâna întinsă cu generozitate de sistemul juridic socialist), legiuitorul a extins sistemul atât material (de la excepție la regulă, căci și-a confirmat utilitatea), cât și temporal, căci plata putea fi făcută atât pe loc, cât și în următoarele 48 de ore de la întocmirea procesului verbal de contravenție. Însă după cum se poate observa doar plata efectivă a amenzii determină stingerea raportului juridic contravențional, nu doar simplul angajament de plată, care doar amână intervenția ablațiunii până la executarea benevolă a acestuia;


[1] Publicată în M. Of. nr. 647 din 25 iulie 2018.

[2] Având în vedere intenția comuniștilor ajunși de puțin timp la putere de a dovedi că socialismul este acea etapă de tranziție înspre comunism (orânduirea socială perfectă unde prin definiție nu poate fi conceput un fenomen infracțional) în care criminalitatea este redusă, pe lângă măsura principală a dezincriminării contravențiilor (considerarea lor ca fiind o categorie aparte a faptelor antisociale, distincte de infracțiuni), probabil că aceștia au gândit o a doua măsură: nu numai că numărul infracțiunilor a scăzut, dar, și în cazul celor săvârșite, drumul spre reeducare al contravenienților este mai „scurt”, căci sancțiunea (chiar dacă redusă semnificativ de legiuitor) a fost achitată de bunăvoie în mai multe cazuri decât în orânduirea anterioară, „capitalistă”. Ablațiunea este, așadar, o „momeală” pentru stingerea benevolă a raportului juridic contravențional, astfel încât în primul rând statisticile întocmite în această materie să arate bine.

[3] Publicat în M. Of. nr. 65 din 18 martie 1936.

[4] Publicat în M. Of. nr. 66 din 19 martie 1936.

[5] Publicat în B. Of. nr. 25 din 21 mai 1954.

[6] De observat și faptul că, la acea vreme, procesul-verbal era un simplu act constatator, căci nu conținea nicio sancțiune: numai „aprobarea” acestuia, care, totodată, și tranșa („rezolva”) raportul juridic contravențional, produce veritabile efecte juridice.

[7] Publicată în B. Of. nr. 148 din 14 noiembrie 1968.

[8] Se pot observa astfel mai multe schimbări fundamentale de concepție: (1) în reglementarea anterioară, calea de atac împotriva procesului-verbal era, în principiu, o întâmpinare (un soi de procedură administrativă prealabilă adresată organului care a întocmit procesul-verbal), situația ajungând în fața instanței doar prin cererea acestuia din urmă pentru încuviințarea executării silite, cerere adresată judecătoriei de către organul administrativ; în cadrul soluționării acestei cereri era verificată legalitatea minimală a procesului-verbal: „a) dacă fapta celui amendat întrunește elementele unei contravenții sancționate cu amendă; b) dacă amenda a fost aplicată de organul competent; c) dacă amenda aplicată nu depășește limitele stabilite pentru sancționarea contravenției respective și d) dacă nu s-a împlinit prescripția prevăzută în art. 22” [art. 32 alin. (1) din Decretul nr. 184/1954]. Așadar, elementele principale ale contravenției, competența de sancționare, limitele legale ale amenzii și prescripția aplicării sau executării sancțiunii erau considerate chestiuni de ordine publică. În noua lege, în primul rând, se disociază competența de întocmire a procesului-verbal de aceea de soluționare a plângerii (competență care, potrivit art. 32-34 din lege aparține organului ierarhic superior celui care a aplicat sancțiunea, ca regulă, și, prin excepție, judecătoriei (dacă amenda aplicată era mai mare de 1.000 lei); (2) în consecință, în reglementarea anterioară contravenientul nu avea acces la justiție în niciun caz, spre deosebire de noua lege cadru; (3) dacă în reglementarea anterioară competența de constatare a contravenției și cea de aplicare a sancțiunii erau, de principiu, disociate, în noua lege regula se inversa (același agent constata contravenția și aplica, totodată, și sancțiunea).

[9] În mod evident, dacă ceva ar fi mers prost, oricum putea fi schimbat imediat, chiar în litigiile în curs, căci Constituția în vigoare (1965) nu prevedea un principiu al aplicării legii mai favorabile în materie contravențională.

Despre sistemul ablațiunii în dreptul contravențional: o politică inconsecventă cu efecte stranii was last modified: septembrie 5th, 2019 by Ovidiu Podaru

Numai utilizatorii autentificați pot scrie comentarii

Despre autor:

Ovidiu Podaru

Este conferenţiar universitar doctor în cadrul Facultăţii de Drept a Universităţii Babeş-Bolyai din Cluj-Napoca, titular de curs la disciplinele: Drept administrativ (I) și (II), Drept contravențional, Dreptul amenajării teritoriului, al urbanismului și al construirii (nivel licență), respectiv Probleme speciale de dreptul urbanismului (nivel master). De asemenea, este avocat în Baroul Cluj (din 1999), autorul a numeroase lucrări şi articole de specialitate, absolvent al Universității Babeş-Bolyai din Cluj-Napoca, Facultatea de Drept și al Facultății de Drept comparat, Ciclul I, Strasbourg, 2000.