Despre o nouă lege privitoare la organizarea judiciară

1. Observații generale

Ministerul Justiției a elaborat recent trei Proiecte de lege importante pentru destinul justiției. În urmă cu puțin timp, au fost date publicității Proiectele de lege privind statutul magistraților, organizarea judiciară și Consiliul Superior al Magistraturii. La data de 1 octombrie 2020, Consiliul Superior al Magistraturii, printr-un comunicat de presă[1], și-a manifestat îngrijorarea față de elaborarea proiectelor „fără consultarea și implicarea instanțelor judecătorești, parchetelor sau a Consiliului Superior al Magistraturii”. În același timp – în raport cu data la care au fost supuse dezbaterii publice proiectele menționate – „Consiliul Superior al Magistraturii dezaprobă ferm orice eventuală folosire a justiției în scop electoral”.

În circumstanțele menționate, Ministerul Justiției a anunțat supunerea celor trei proiecte spre dezbatere publică până la data de 31 martie 2021. Este o soluție salutară și de natură a genera premisele unei abordări aprofundate asupra necesității de adoptare a așa numitelor legi ale justiției.

Cu toate acestea, neconsultarea Consiliului Superior al Magistraturii, într-o problemă de mare interes pentru justiție, chiar de către Ministerul Justiției nu a reprezentat cea mai potrivită manieră de promovare a celor trei Proiecte de lege. Poate că doar o anumită grabă în „repararea” legilor justiției, atât de clamată de unele forțe politice, poate explica într-o anumită măsură, insuficientă desigur, o atare abordare. Orice observator, chiar neavizat în domeniu, poate constata o anumită „urgență” în schimbarea unor reglementări modificate într-o manieră destul de semnificativă în urmă cu doi ani.

Adoptarea unor noi legi sau a unor modificări legislative la un interval de timp atât de scurt nu este de bun augur din punctul de vedere al stabilității noastre legislative, căci este greu să vorbim de un stat de drept în condițiile în care legile se schimbă și la noi foarte frecvent. Ar trebui să ne reamintim despre ce spunea Alexis de Tocqueville, într-o lucrare memorabilă, respectiv despre faptul că „lucrurile pe care un popor le modifică cel mai puțin sunt în primul rând obiceiurile, iar apoi legislația civilă”[2]. Iar James Madison, unul dintre părinți Constituției americane și cel de-al patrulea președinte al S.U.A. spunea că: „Ușurința cu care pot fi schimbate legile și excesul la care se pretează puterea legislativă mi se par bolile cele mai periculoase la care este expusă guvernarea noastră”[3].

Socotim că aserțiunile fostului președinte nord-american își vădesc și în prezent actualitatea în pofida dinamicii deosebite a vieții sociale și a proceselor intense de globalizare. Dar fără îndoială că lumea de azi este diferită fundamental de cea a lui Hamilton sau a lui Alexis de Tocqueville, care și-a scris opera în cel de-al patrulea deceniu al secolului al XIX-lea. Instabilitatea legislativă, indiferent de domeniul în care intervine, este de natură să fragilizeze statul de drept prin introducerea unor modificări făcute în grabă și cu privire la care se manifestă apoi o mare tentație de reconsiderare sau chiar de abrogare. Iar când aceste modificări frecvente intervin în domeniul justiției situația trebuie considerată ca una foarte gravă.

Din păcate numai interese divergente pot explica asemenea realități, inclusiv tentația de modificare sau de reconsiderare atât de frecventă a legilor justiției. Iar asemenea abordări sugerează existența unui interes major pentru „coordonarea” justiției, iar, din acest punct de vedere, aserțiunile Consiliului Superior al Magistraturii sunt elocvente. Dacă este necesară modificarea legilor justiției un atare demers ar trebui realizat, în opinia noastră, pe baza unei consultări ample a magistraturii, a societății civile dar și a tuturor factorilor politici reprezentați în Parlamentul României.

Apreciez că ar trebui renunțat la rivalitățile politice actuale, iar proiectele unor legi atât de importante ar trebui să se realizeze pe baza unei cooperări loiale între partidele politice. Exemplul spaniol ar putea constitui un exemplu. Reamintesc, în acest context, că în Spania Partidul Popular și Partidul Socialist au încheiat în anul 2002 un Pact pentru justiție, deși rezultatele unui atare demers au rămas doar la nivelul unor promisiuni[4]. Dacă interesul național ar reprezenta un scop al unor atare abordări normative rezultatele nu ar trebui să întârzie prea mult.

Găsirea unor soluții optime în domeniul justiției nu constituie un demers facil, ci dimpotrivă, unul dificil și plin de obstacole, dar care cu o voință politică onestă poate conduce la rezultatele dorite. În contextul de față nu ne propunem să analizăm, în detaliu, toate soluțiile propuse pentru dezbatere publică de către Ministerul Justiției. În cele ce urmează ne propunem să formulăm doar câteva observații asupra proiectului de lege privind organizarea judiciară.

2. Observații punctuale asupra unora dintre modificările propuse

Justiția românească se află într-o criză profundă care este determinată de factori multipli. Lipsa de coerență a unor reglementări, lipsa unor resurse îndestulătoare pentru asigurarea condițiilor necesare pentru desfășurarea activități de soluționare a cauzelor în condiții de deplină independență funcțională, dar și financiară, supraaglomerarea instanțelor și nu în ultimul rând repetatele modificări legislative care conduc la pierderea încrederii în justiție dar și în cei ce legiferează în acest important domeniu sunt câteva dintre aceste cauze.

Dar lumea justiției, în general, se află într-o criză deosebită, inclusiv cea din țări cu o tradiție democratică greu de contestat, cum este cazul Franței, Italiei și Spaniei. Iar armonizarea legislativă în această materie, datorită unor interese divergente, dar și unor tradiții conservatoare este greu de realizat. Poate că eforturile autorităților comunitare ar trebui să se îndrepte mai mult în această direcție.

Legat de modificarea legilor justiției prima întrebare pe care ar trebui să ne-o punem este aceea de a stabili dacă asemenea reconsiderări sunt indispensabile, iar în caz afirmativ dacă asemenea intervenții normative implicau o urgență deosebită. Iar răspunsul la această întrebare trebuie să țină seama de amplitudinea și semnificația reformei care se dorește a fi implementată. În opinia noastră reformele propuse nu sunt de o asemenea amplitudine ca să justifice o nouă reglementare în materie, ci cel mult unele ajustări necesare.

Este însă surprinzător faptul că pe site-ul Guvernului apare Proiectul de Lege privind organizarea judiciară, ceea ce ne determină să apreciem că este vorba de o nouă lege în domeniu. Situația este similară și în ceea ce privește proiectele de lege privind statutul magistraților și Consiliul Superior al Magistraturii. Precizăm că în ședința Plenului Consiliului Superior al Magistraturii a fost dată un aviz negativ pentru Proiectul de modificare a Legii nr. 303/2004. Faptul că Ministerul Justiției a promovat o nouă lege de organizare judiciară rezultă și din prevederile art. 161 alin. (4) din Proiect, care propune abrogarea Legii nr. 304/2004.

O nouă lege a organizării judiciare nu trebuie exclusă de plano, dar aceasta ar trebui promovată în viziunea noastră doar în măsura în care am dori o reformă amplă, profundă și care să vizeze și actualele structuri judiciare. Poate că a sosit chiar momentul potrivit pentru o atare abordare. Dar o atare abordare ar trebui să pornească de la anumite realități și în primul rând de la constatarea că sistemul nostru judiciar este unul complicat, iar organizarea sa pe trei trepte de jurisdicție (nu grade de jurisdicție) este una depășită. Și este așa mai ales în raport cu unele revirimente jurisprudențiale și normative din ultimii doi ani. Reamintesc aici că prin Legea nr. 310/2018 s-a realizat o deplasare de competență, în materie de recurs, dinspre Înalta Curte de Casație și Justiției înspre curțile de apel. Iar această soluție normativă are un impact deosebit și asupra competenței materiale a celorlalte instanțe de judecată. Soluția normativă menționată a reprezentat o consecință firească a unei soluții pronunțate de instanța supremă, într-un recurs în interesul legii, și prin care s-a considerat că ea nu poate fi considerată ca instanță de drept comun în materie de recurs. Noi credem că noua realitate normativă poate constitui un reper important pentru o reconsiderare profundă a sistemului nostru judiciar. Dar nu ne-am propus să dezvoltăm aici o atare opțiune procesuală. O să o facem cu un alt prilej și într-un alt context.

Noi credem că legiuitorul ar putea reflecta și asupra unei noi opțiuni posibile, aceea de elaborare a unui Cod de organizare judiciară, care să includă și problematica privitoare la statutul magistraților, după sistemul existent și în alte țări cum este cazul Spaniei (Legea organică a Puterii Judiciare nr. 6 din 1 iulie 1985). În Franța situația este diferită, iar noi ne-am inspirat din legislația acestei țări și în materie de organizare judiciară. Într-adevăr, în Franța există reglementări distincte privitoare la organizarea judiciară (Ordonanța nr. 78-329 din 16 martie 1978, cunoscută sub denumirea de Codul organizării judiciare)[5], statutul magistraturii (Ordonanța nr. 58-1270 din 22 decembrie 1958) și la Consiliul Superior al Magistraturii (Ordonanța nr. 58-1271 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii). Menționez că în Legea spaniolă a Puterii Judiciare își găsesc reglementare nu doar problemele ce țin în mod strict de organizarea judiciară propriu-zisă, ci și cele privitoare la statutul magistraților, la organizarea și funcționarea Consiliului General al Puterii Judiciare și a Ministerului Public.

Proiectul de lege privind organizarea judiciară nu vizează o reformă radicală a sistemului judiciar, deși unele soluții sunt utile pentru buna funcționare a sistemului dar, astfel cum am arătat deja, nu sunt de anvergura necesară pentru a adopta o nouă reglementare în materie. De altfel, la o analiză atentă a Proiectului se poate constata că el reia o multitudine din normele promovate de actualele reglementări. Cea mai spectaculoasă propunere este, fără îndoială, cea privitoare la desființarea Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție.

În cele ce urmează ne propunem să formulăm unele observații și aprecieri generale și punctuale. Cu referire la primul capitol din lege, din primul Titlu, intitulat „principiile organizării generale”, soluțiile propuse nu sunt spectaculoase. Mai mult, autorii Proiectului reiau o mare parte din reglementările actuale, ceea ce semnifică că unele intervenții anterioare nu se impun să fie „reparate” în mod substanțial, sintagmă improprie folosită mai mult de politicieni decât de juriști. În textele ce alcătuiesc capitolul menționat sunt reproduse talle qualle unele din articolele corespunzătoare din actuala reglementare. Reglementarea propusă ne oferă însă o definiție a organizării judiciare, definiție care este corespunzătoare și exprimă fidel natura acestei activități. De asemenea, constatăm o mai amplă determinare a rolului Ministerului Justiției în cadrul procedurii judiciare și, mai cu seamă, în domeniul cooperării judiciare internaționale.

Există și unele texte care pot genera anumite îndoieli asupra intenției autorilor Proiectului de lege de organizare judiciară. În primul rând, potrivit art. 5 alin. (2) din Proiect: „Ministrul justiției exercită autoritatea constituțională sub care își desfășoară activitatea procurorii, în limita competențelor date prin lege în sarcina sa”. Un asemenea text nu este criticabil, căci este în concordanță cu prevederile art. 132 alin. (1) din Constituția României. În atare condiții se pare că inițiatorii proiectului, care anterior au criticat cu multă vehemență sintagma constituțională „sub autoritatea ministrului justiției”, nu mai manifestă interes pentru renunțarea la o atare abordare, ce a fost criticată, cu total surprinzător, și de țări care au o reglementare similară și din care ne-am inspirat și noi cu prilejul redactării Constituției.

O dispoziție interesantă este și cea statuată în art. 6 alin. (1) din Proiect, text potrivit căruia: „Cooperarea instituțională între instanțele judecătorești și parchete, pe de o parte, precum și între instanțele judecătorești sau parchete și orice altă autoritate publică, pe de altă parte, precum și actele administrative extrajudiciare care îmbracă aceste forme de cooperare sau care sunt emise unilateral și care privesc sau ar putea afecta desfășurarea procedurilor judiciare, se realizează, respectiv se emit și se încheie cu observarea garanțiilor procesuale privind drepturile și libertățile fundamentale”. Textul are unele justificări temeinice, dar generează și unele semne serioase de întrebare. Apreciem utilă raportarea oricărei cooperări instituționale la imperativul de respectare a „garanțiilor procesuale privind drepturile și libertățile fundamentale”.

Pe de altă parte, observăm că textul se referă la cooperarea instituțională dintre instanțe și parchete, dar și dintre acestea și „orice altă autoritate publică”. Formula este, în opinia noastră, una de o generalitate periculoasă și susceptibilă de grave impreciziuni, și chiar interpretări, care ar putea „afecta desfășurarea procedurilor judiciare”. Este de subliniat referirea textului la orice altă „autoritate publică”. Și evident că nu este vorba de colaboratorii justiției: avocați, executori judecătorești, notari publici și nici de interpreți și experți. Or, este cunoscut că justiția nu colaborează cu alte autorități publice în procesul de realizare efectivă a justiției. Colaborarea în plan administrativ sau legislativ cu alte autorități este firească, dar în planul managementului sau al procedurilor de elaborare a actelor normative ce interesează justiția, dar nu în privința procedurilor de soluționare a unor cauze civile, penale sau de altă natura. De aceea noi credem că textului evocat ar trebui să i se aducă corectivele necesare, pentru a se înlătura orice alte interpretări posibile, mai ales că motive de îndoială au existat și anterior.

În privința capitolului II, din Titlul I, inițiatorii au păstrat în mare măsură soluțiile anterioare. Două dispoziții ne atrag însă atenția. Prima este cea privitoare la configurarea (arhitectura, în noua formulă) sălii de ședință. În acest sens art. 9 din proiect prevede că: „Arhitectura și amenajarea interioară a sălii de judecată, respectiv poziționarea judecătorului, procurorului și a avocaților în sala de judecată în vederea exercitării rolului lor în cadrul procesului, va reflecta principiul egalității de arme între părțile din proces, precum și supremația judecătorului în raport de acestea”. Socotim că textul aduce unele clarificări utile și mai ales faptul că judecătorul este „stăpânul” incontestabil al procedurii judiciare. Textul este interesant nu doar pentru că este destinat să evoce poziția de egalitate a părților principale cu procurorul din punct de vedere al poziției lor procesuale, ci și pentru împrejurarea că practic îl asimilează pe procuror cu partea din proces.

Cel de-al treilea capitol al Proiectului – dispoziții generale privind procedura judiciară – conține și el unele prevederi extrem de interesante și care merită o atenție sporită. Iar din acest punct de vedere remarcăm prevederile art. 12 alin. (2) text potrivit căruia: „În perioada decretării stării de asediu sau a stării de urgență, în condițiile art. 93 din Constituția României, republicată, activitatea de judecată se desfășoară în condițiile actelor normative care le instituie și guvernează”. Este o normă procedurală adaptată la noile realități pandemice din țara noastră. Textul nu este, totuși, unul tranzitoriu, ci vizează orice situații ce pot genera o stare de asediu sau de urgență.

Proiectul de lege a reiterat dreptul la un proces echitabil și la soluționarea acestuia într-un termen rezonabil, formulă folosită și în Codul de procedură penală, dar repudiată de Codul de procedură civilă. Acesta din urmă a preferat formula „termen optim și previzibil”. Ne-am fi așteptat ca și Proiectul de lege de organizare judiciară să preia această din urmă formulă legală, care a fost inspirată, astfel cum se cunoaște, de Programul-cadru al Comisiei europene pentru eficientizarea justiției, dar care nu a fost receptată, din câte cunoaștem, de alte legislații procesuale din cadrul Uniunii Europene. Să fi rămas sintagma „termen optim și previzibil” o simplă „fantezie” procedurală a unor funcționari europeni sau să fi realizat autorii proiectului că formula evocată este mai mult una promovată din rațiuni doctrinare nesemnificative decât din rațiuni practice deosebite. Poate că aceasta din urmă explicație este una reală, căci, în adevăr, sintagma „termen rezonabil” este una impecabilă și greu de înlocuit. Cu toate acestea, este de remarcat că art. 21 alin. (9) din Proiect folosește și sintagma „termen optim și previzibil”.

O dispoziție discutabilă este în opinia noastră și cea consacrată în art. 18 alin. (2) din Proiect și care permite prelungirea termenului de 30 de zile pentru redactarea unei hotărâri judecătorești cu o durată egală, de cel mult două ori. Promovarea în legislația noastră a sintagmei „termen optim și previzibil” a reprezentat unul din mijloacele destinate a accelera judecățile. Or, reglementarea propusă, ce se regăsea și în art. 16 alin. (3) din Legea nr. 304/2004 are un evident caracter dilatoriu[6], judecătorul având posibilitatea de a motiva o decizie judiciară într-un termen de 90 de zile. Dacă ținem seama că o atare posibilitate există și în privința motivării hotărârii pronunțate în apel sau/și recurs avem o perspectivă a unei justiții mai puțin expeditive. Fără a insista asupra acestei chestiuni noi apreciem că legiuitorul ar trebui să renunțe la termenele ce nu corespund imperativelor unei justiții rapide, iar în cazul de față o singură prelungire putea fi considerată suficientă. Pe de altă parte, posibilitatea prelungirii termenului de motivare a unei decizii judiciare este statuată și în art. 426 alin. (5) C. proc. civ. Or, o atare reglementare în două acte normative diferite nu este una conformă cu regulile de tehnică legislativă. În același timp este de domeniul evidenței că determinarea termenului de motivare a unei decizii judiciare este o problemă de procedură, iar nu de organizare judiciară.

Unul dintre Titlurile – Titlul II – cele mai importante ale proiectului de lege de organizare judiciară este cel privitor la instanțele judecătorești. În cuprinsul acestui titlu al Proiectului sunt propuse reglementări privitoare la toate structurile noastre judiciare și la parchete. Din acest punct de vedere trebuie să subliniem că instanțele judecătorești sunt cele prevăzute și în reglementarea actuală : art. 2 alin. (2) din Legea nr. 304/2004.

În ceea ce privește instanța supremă regulile de organizare a acesteia au rămas, în principiu, aceleași ca și cele statuate în reglementarea în vigoare. De asemenea, Proiectul nu propune noi soluții nici în ceea ce privește competența instanței supreme și a secțiilor sale.

Proiectul cuprinde unele soluții noi în ceea ce privește structura Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție. Astfel, se propune includerea în colegiul de conducere a șefilor de secții (4) și a încă a doi judecători (în total 4) de la secții. Este o viziune care ar putea fi reputată ca pozitivă, întrucât conduce la o mai bună reprezentare prin cooptarea celor 4 șefi de secții, în cadrul Colegiului de conducere. Soluția a fost criticată de către unele asociații profesionale pentru considerentul că ea nu păstrează un raport rațional între membrii numiți și cei aleși în colegiile de conducere, astfel că aceștia din urmă ”nu au o putere de decizie reală”[7]. Critica vizează toate colegiile de conducere ale instanțelor și ea este pertinentă din punctul de vedere menționat.

Organizarea curților de apel, a tribunalelor și a judecătoriilor este stabilită în capitolul II din cel de-al II-lea Titlu al Proiectului, fiind păstrate aproape în întregime reglementările anterioare. În ceea ce privește tribunalele specializate sesizăm un reper nou privitor la înființarea acestora. În acest sens remarcăm că potrivit art. 41 alin. (1) din Proiect: „În domeniile prevăzute de art. 40 alin. (3), atunci când interesul general al societății și volumul de activitate privind cauzele specializate justifică aceasta, se pot înființa tribunale specializate”. Această prevedere reprezintă, în opinia noastră, un progres incontestabil, întrucât ne propune două repere importante pentru înființarea tribunalelor specializate: „interesul general al societății” și „volumul de activitate” pentru asemenea cauze. Reglementarea actuală nu cuprinde asemenea repere. Prin urmare, Proiectul ne sugerează caracterul de excepție al recursului la tribunalele specializate. În opinia noastră soluția putea fi una și mai tranșantă, anume aceea a renunțării la tribunalele specializate, atâta timp cât avem un cadru legal pentru înființarea de secții specializate în cadrul instanțelor actuale.

Unele dispoziții novatoare sunt și cele propuse în legătură cu alcătuirea colegiilor de conducere ale curților de apel, tribunalelor și judecătoriilor. În privința completelor de judecată s-a revenit la soluția anterioară modificărilor din anul 2018, respectiv la soluționarea apelurilor în complet format din 2 judecători, iar nu din 3 la fel ca în cazul recursurilor. Soluția nu este una surprinzătoare, întrucât soluționarea apelurilor în complete formate din 3 judecători era de natura a genera serioase dificultăți în raport cu resursele umane ale sistemului judiciar. Pe de altă parte, reglementarea propusă este judicioasă și pentru faptul că realizează o departajare între apeluri și recursuri și din punct de vedere al alcătuirii completelor de judecată[8].


[1] Apud https://www.csm1909.ro/PressRelease.aspx.

[2] Alexis de Tocqueville, Despre democrație în America, Editura Humanitas, ediția a II, București, 2017, p. 97.

[3] Ibidem, p. 264.

[4] Până la data redactării prezentului material nu s-a reușit realizarea unui consens în legătură cu proiectul de lege al Guvernului lui Pedro Sanchez privind reforma Consiliului General al Puterii Judiciare. Actualul Guvern spaniol dorește modificarea legii în sensul renunțării la o majoritate de 3/5 pentru alegerea membrilor Consiliului, situație în care nu ar mai fi nevoie de voturile parlamentarilor Partidului Popular.

[5] Codul organizării judiciare a avut ca obiectiv concentrarea într-o singură reglementare a diferitelor texte și norme în materie și care au creat „o stare de dezordine legislativă”. A se vedea R. Perrot, Institutions judiciaires, 8 édition, Montchrestien, Paris, 1999, p. 14.

[6] A se vedea I. Leș, Soluții judiciare de avangardă, inovații și restaurări procesuale în materie civilă, în Dreptul nr. 12/2019, p. 74.

[7] A se vedea: Proiectele de modificare a Legii privind organizarea judiciară și a Legii privind CSM conțin propuneri ce constituie un regres inacceptabil în materia independenței justiției, apud https://www.juridice.ro/699620/proiectele-de-modificare-a-legii-privind. Criticile au fost formulate de către Asociația Magistraților din România (AMR), Uniunea Națională a Judecătorilor din România (UNJR) și Asociația Judecătorilor pentru Apărarea Drepturilor Omului (AJADO).

[8] A se vedea, în acest sens, I. Leș, D. Ghiță, Instituții judiciare contemporane, p. 46-47.

Despre o nouă lege privitoare la organizarea judiciară was last modified: noiembrie 9th, 2020 by Ioan Leș

Numai utilizatorii autentificați pot scrie comentarii