Decizia ÎCCJ (Complet DCD/CAF) nr. 26/2016 (M. Of. nr. 996/12.12.2016): Dispoziţii ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, ale Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali având în vedere și dispoziții ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului
Redacția ProLege - decembrie 5, 2016
Decizia ÎCCJ | Complet ÎCCJ | Actul normativ | Articol | Sumar |
Decizia nr. 26/2016 | Complet DCD/CAF | Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 | Art. 3; art. 2 alin. (1) lit. c), alin. (2); | Dispoziţiile art. 3 („Tutela administrativă”) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că prefectul nu poate ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ refuzul [asimilat unui act administrativ, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004] consiliului local de a pune pe ordinea de zi a şedinţei şi de a lua act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen, refuz exprimat la cererea prefectului adresată potrivit atribuţiilor reglementate de dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. a) şi e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. |
Legea nr. 393/2004 | Art. 9 alin. (2) lit. f) | |||
Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului | Art. 19 alin. (1) lit. a) şi e) |
În M. Of. nr. 996 din 12 decembrie 2016, a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 17/2016 privind pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea modului de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 3 «Tutela administrativă» din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, dacă se interpretează în sensul că prefectul poate ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ refuzul [asimilat unui act administrativ, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004] consiliului local de a pune pe ordinea de zi a şedinţei şi de a lua act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen, refuz exprimat la cererea prefectului adresată potrivit atribuţiilor reglementate de dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. a) şi e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Obiectul dezlegării chestiunii de dreptLegea contenciosului administrativ nr. 554/2004
Art. 3; art. 2 alin. (1) lit. c), alin. (2);
„Art. 2. („Semnificaţia unor termeni”)
(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:
(…)
c) act administrativ – actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ;
(…)
(2) Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.”
Art. 3. („Tutela administrativă”)
(1) Prefectul poate ataca direct în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale; acţiunea se formulează în termenul prevăzut la art. 11 alin. (1), care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect şi în condiţiile prevăzute de prezenta lege. Acţiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru.
(2) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile prezentei legi şi ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată.
(3) Până la soluţionarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (1) şi (2) este suspendat de drept”.
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali având în vedere
Art. 9 alin. (2) lit. f)
„Art. 9. (…)
(2) Calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri:
(…)
f) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate;
(…)”
Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului
Art. 19 alin. (1) lit. a) şi e)
„Art. 19. – (1) În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşte următoarele atribuţii principale:
a) asigură, la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului Bucureşti, aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice;
(…)
e) verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului;
(…)”.
I. Titularul şi obiectul sesizării
Curtea de Apel Timişoara – Secţia contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 24 februarie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 2.377/115/2015, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la chestiunile de drept sus-menţionate.
XII. Înalta Curte
- Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorulraportor şi chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele:
A. Asupra admisibilităţii
Chestiunea preliminară a admisibilităţii sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este apreciată în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă.
- În cazul de faţă, întrucât sesizarea priveşte două chestiuni de drept distincte, una vizând obiectul acţiunii în justiţie şi admisibilitatea unei astfel de acţiuni, iar alta referitoare la interpretarea unor dispoziţii legale având incidenţă în rezolvarea pe fond a acţiunii, condiţiile de admisibilitate a sesizării vor fi analizate distinct, pentru fiecare dintre cele două chestiuni de drept.
- În ceea ce priveşte prima chestiune de drept se consideră că toate condiţiile legale de admisibilitate sunt îndeplinite, după cum se va arăta în continuare:
- Chestiunea de drept este una reală, constând în interpretarea sistematică a prevederilor art. 3 din Legea nr. 554/2004, prin raportare la dispoziţiile art. 123 alin. (5) din Constituţia României şi la prevederile art. 19 alin. (1) lit. a) şi e) din Legea nr. 340/2004, interpretare de a cărei lămurire depinde soluţionarea cauzei.
- Celelalte condiţii sunt, de asemenea, îndeplinite, deoarece chestiunea de drept este ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet al curţii de apel învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă şi este o problemă nouă, nefăcând obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare şi nefiind deja lămurită de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie printr-o hotărâre pronunţată într-un recurs în interesul legii sau într-o altă cerere de hotărâre preliminară.
B. Asupra fondului sesizării
- În cadrul controlului de tutelă administrativă, astfel cum este reglementat în art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prefectul are dreptul de a cere instanţei de contencios administrativ anularea unui act al consiliului judeţean, al consiliului local sau al primarului. În limitele fixate de textul legal precizat, prefectul nu are posibilitatea de a promova o acţiune în justiţie pentru a obţine obligarea unei autorităţi publice locale să îndeplinească atribuţiile sale legale. În speţă, prefectul nu are deschisă calea unei acţiuni în justiţie, întemeiată pe prevederile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin care să solicite instanţei de judecată obligarea consiliului local de a pune pe ordinea de zi a şedinţei şi de a lua act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen.
- Cu toate că prefectul, în calitatea sa de autoritate de tutelă administrativă, are rolul de a supraveghea respectarea legii de către autorităţile administraţiei publice locale, acesta nu este învestit cu competenţa de a exercita un control general al activităţii administraţiei publice locale, puterile sale fiind limitate la actele administrative, astfel cum sunt definite la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 (actele administrative tipice), acest aspect rezultând, în mod implicit, şi din Decizia nr. 11 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.
- Rolul interpretării unei norme juridice este acela de a stabili sensul exact al termenilor cu care operează legislatorul, pentru a determina conţinutul regulii în discuţie.
- Conform interpretării textuale, enunţul din art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 stipulează că prefectul poate ataca în justiţie doar actele infra legislative tipice, fără să poată interveni pe acest temei legal ca să solicite pe cale judiciară obligarea autorităţilor publice locale să pună pe ordinea de zi a şedinţei şi să ia act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen. Posibilitatea atacării în justiţie a refuzului autorităţii locale de a proceda în sensul arătat mai sus trebuie să rezulte expres din dispoziţiile legii, ea nu poate fi dedusă, nu poate fi considerată o competenţă implicată în textul de lege în discuţie. Firesc, deoarece controlul de tutelă administrativă, aşa cum rezultă explicit din textul de lege amintit, vizează doar actele administrative ale autorităţilor publice locale, iar nu activitatea administraţiei în întregul ei, pentru ca prefectul să poată interveni şi să pretindă o anumită conduită din partea organelor administrative atunci când consideră că acestea nu îşi îndeplinesc corespunzător atribuţiile legale.
- Este de observat, de asemenea, că, potrivit art. 3 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în cazul în care prefectul promovează acţiune în justiţie, actul contestat este suspendat de drept; această normă nu face decât să confirme că dispoziţiile alin. (1) al aceluiaşi articol se referă exclusiv la actele administrative tipice, deoarece suspendarea nu poate opera în cazul actelor administrative asimilate, deci în privinţa unui refuz nejustificat de rezolvare a cererii; această dispoziţie este, de altfel, o transpunere în plan legislativ a prevederii constituţionale consacrate de art. 123 alin. (5) teza finală: „Actul atacat este suspendat de drept”.
- Sigur, s-ar putea susţine că efectul suspendării de drept, prevăzută în textul menţionat, vizează numai actele administrative tipice, fără a însemna că în cazul actelor „asimilate” ar fi exclusă o acţiune a prefectului, fără intervenţia suspendării. Totuşi, trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 52 alin. (1) din Constituţie, chiar dacă privesc „contenciosul subiectiv”, ca dimensiune a dreptului fundamental al persoanei vătămate printr-un act administrativ de a se adresa instanţei de judecată.
- Conform art. 52 alin. (1) din Constituţie, „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei”.
- Dispoziţiile constituţionale citate se referă în mod distinct la „actul administrativ” şi la „nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri”, prima sintagmă vizând, în mod logic, actele administrative tipice, emise în exercitarea atribuţiilor proprii de către autorităţile administraţiei publice în principal şi, în subsidiar, de către alte autorităţi publice, în timp ce în sfera celei de-a doua sintagme intră, pe de o parte, refuzul nejustificat de soluţionare a cererii şi, pe de altă parte, aşa-numita „tăcere” a administraţiei, adică lipsa oricărui răspuns.
- Aşa fiind, cum art. 123 alin. (5) din Constituţie se referă numai la „actele” autorităţilor locale, fără a mai avea în vedere expres şi „nesoluţionarea în termenul legal” a unei cereri, după modelul reglementării art. 52 alin. (1) din Constituţie, rezultă că dreptul prefectului de a se adresa instanţei de contencios administrativ, în temeiul art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este limitat la actele administrative tipice ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului.
- Preferinţa pentru interpretarea teleologică, îmbrăţişată de majoritatea instanţelor chestionate, în detrimentul celei literale, nu poate avea loc însă decât strict în ipoteza în care aceasta din urmă ar conduce la consecinţe absurde sau cel puţin nerezonabile. Or, interpretarea literală, textuală, a dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 rezistă la testul de conformitate cu Constituţia.
- Astfel, controlul de tutelă administrativă este reglementat la nivel constituţional în art. 123 alin. (5) din Legea fundamentală, conform căruia „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. (…)”. Dispoziţiile constituţionale citate „ne spun” ritos că prefectul poate ataca în contencios administrativ „un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului”. Enunţul, formulat în termeni categorici, ne trimite, fără echivoc, la actele administrative tipice emise de autorităţile publice locale enumerate, adică la dispoziţiile emise de primar şi la hotărârile consiliului local/consiliului judeţean.
- De asemenea nu există niciun dubiu că enumerarea din textul constituţional analizat este exhaustivă. De aici, concluzia care se poate desprinde este una singură, aceea că în cadrul controlului de tutelă administrativă nu pot fi cenzurate decât actele infralegislative tipice.
- A admite soluţia ce se degajă, ca rezultat al utilizării metodei teleologice, ar însemna să se dea prevalenţă voinţei prezumate a legislatorului, conform preferinţei interpretului legii mai degrabă decât voinţei declarate a celui care a edictat norma, aşa cum rezultă aceasta, în mod clar, din textul legal examinat. Obligatoriu, rezultatul interpretării trebuie să fie o normă juridică validă. Or, în acest caz, rezultatul interpretării conduce la o normă invalidă, deoarece în interpretarea teleologică această normă ar avea un conţinut neconform cu dispoziţiile art. 123 alin. (5) din Constituţia României, reglementare aflată pe cel mai înalt palier juridic, care statuează asupra controlului de tutelă administrativă.
- Un alt argument îl constituie dispoziţiile art. 115 din Legea nr. 215/2001, care prevăd că numai hotărârile consiliului local, cele ale consiliului judeţean şi, respectiv, dispoziţiile primarului se comunică prefectului, în vederea exercitării de către acesta a dreptului de a le ataca pe calea contenciosului administrativ, în baza atribuţiilor de „tutelă administrativă”. Se observă, şi în acest caz, că se comunică prefectului numai actele tipice ale autorităţilor locale, acestea putând fi, mai departe, contestate pe calea contenciosului administrativ.
- Nu în ultimul rând, din interpretarea gramaticală a textului art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care foloseşte sintagma „actele emise”, rezultă, în mod logic, că sunt avute în vedere doar actele administrative în formă tipică (hotărâri ale consiliilor judeţene/locale, dispoziţiile primarilor), pentru că numai acestea se „emit”, adoptă de respectivele autorităţi, adică rezultă din manifestarea expresă de voinţă a acestora; în acest context „refuzul nejustificat” de soluţionare a unei cereri nu poate fi circumscris operaţiunii de „emitere” a unui act administrativ, el fiind doar asimilat, ca urmare a voinţei legiuitorului, unui act de autoritate.
- În ceea ce priveşte cea de-a doua chestiune de drept, referitoare la interpretarea unor dispoziţii de drept material, având incidenţă în rezolvarea pe fond a acţiunii, în condiţiile în care ea este subsecventă primei chestiuni de drept, ce viza admisibilitatea însăşi a acţiunii în justiţie, şi având în vedere dezlegarea dată acesteia din urmă, se constată că nu mai subzistă condiţia de admisibilitate privind dependenţa între lămurirea acestei chestiuni şi soluţionarea pe fond a cauzei.
- Într-adevăr, în raport cu obiectul acţiunii formulate de reclamant, ce se circumscrie primei chestiuni de drept supuse dezlegării, şi ca urmare a modului de dezlegare a acestei chestiuni, nu mai este îndeplinită, în privinţa celei de-a doua chestiuni ce face obiectul sesizării, condiţia prevăzută de art. 519 din Codul de procedură civilă, conform căreia de lămurirea acesteia trebuie să depindă soluţionarea pe fond a cauzei; lămurirea ce ar putea fi adusă celei de-a doua chestiuni de drept care face obiectul sesizării nu poate influenţa soluţionarea pe fond a cauzei, de vreme ce, potrivit modului de dezlegare a primei chestiuni de drept, acţiunea în justiţie este inadmisibilă.
Prin Decizia nr. 26/2016, ÎCCJ (Complet DCD/CAF) a admis, în parte, sesizarea formulată de Curtea de Apel Timişoara – Secţia contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 24 februarie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 2.377/115/2015 şi, în consecinţă, a stabilit că:
Dispoziţiile art. 3 („Tutela administrativă”) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că prefectul nu poate ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ refuzul [asimilat unui act administrativ, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004] consiliului local de a pune pe ordinea de zi a şedinţei şi de a lua act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen, refuz exprimat la cererea prefectului adresată potrivit atribuţiilor reglementate de dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. a) şi e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Arhive
- martie 2024
- februarie 2024
- ianuarie 2024
- decembrie 2023
- noiembrie 2023
- octombrie 2023
- septembrie 2023
- august 2023
- iulie 2023
- iunie 2023
- mai 2023
- aprilie 2023
- martie 2023
- februarie 2023
- ianuarie 2023
- decembrie 2022
- noiembrie 2022
- octombrie 2022
- septembrie 2022
- august 2022
- iulie 2022
- iunie 2022
- mai 2022
- aprilie 2022
- martie 2022
- februarie 2022
- ianuarie 2022
- decembrie 2021
- noiembrie 2021
- octombrie 2021
- septembrie 2021
- august 2021
- iulie 2021
- iunie 2021
- mai 2021
- aprilie 2021
- martie 2021
- februarie 2021
- ianuarie 2021
- decembrie 2020
- noiembrie 2020
- octombrie 2020
- septembrie 2020
- august 2020
- iulie 2020
- iunie 2020
- mai 2020
- aprilie 2020
- martie 2020
- februarie 2020
- ianuarie 2020
- decembrie 2019
- noiembrie 2019
- octombrie 2019
- septembrie 2019
- august 2019
- iulie 2019
- iunie 2019
- mai 2019
- aprilie 2019
- martie 2019
- februarie 2019
- ianuarie 2019
- decembrie 2018
- noiembrie 2018
- octombrie 2018
- septembrie 2018
- august 2018
- iulie 2018
- iunie 2018
- mai 2018
- aprilie 2018
- martie 2018
- februarie 2018
- ianuarie 2018
- decembrie 2017
- noiembrie 2017
- octombrie 2017
- septembrie 2017
- august 2017
- iulie 2017
- iunie 2017
- mai 2017
- aprilie 2017
- martie 2017
- februarie 2017
- ianuarie 2017
- decembrie 2016
- noiembrie 2016
- octombrie 2016
- septembrie 2016
- august 2016
- iulie 2016
- iunie 2016
- mai 2016
- aprilie 2016
- martie 2016
- februarie 2016
- ianuarie 2016
- decembrie 2015
- noiembrie 2015
- octombrie 2015
- septembrie 2015
- august 2015
- iulie 2015
- iunie 2015
- mai 2015
- aprilie 2015
- martie 2015
- februarie 2015
- ianuarie 2015
Calendar
L | Ma | Mi | J | V | S | D |
---|---|---|---|---|---|---|
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |
8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 |
15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 |
22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 |
29 | 30 |
Lasă un răspuns
Trebuie să fii autentificat pentru a publica un comentariu.