Cauțiunea. Analiză prin prisma achizițiilor publice și barometru al liberului acces la justiție

Decizia ÎCCJ nr. 2/19.01.2015

Prin această Decizie a fost admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Cluj, stabilindu-se că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 285^1 raportat la art. 287^17 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, „plângerea formulată împotriva deciziei pronunțate de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor se taxează cu 50% din suma prevăzută la art. 287^17 alin. (2)”.

Obligatorie, potrivit art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.

Decizia Curții Constituționale nr. 5/15.01.2015

„29. Așadar, plângerea formulată împotriva deciziei Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor la instanța judecătorească este o cale de atac, aspect ce reiese atât din prevederile O.U.G. nr. 34/2006 care constituie reglementarea specială în materia achizițiilor publice, cât și din cele statuate prin jurisprudența Curții Constituționale referitoare la calea de atac împotriva deciziei organului de jurisdicție administrativă (Decizia nr. 296 din 22 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 576 din 1 august 2014).

30. Referitor la legitimitatea constituțională a procedurilor administrativ-jurisdicționale, Curtea, în jurisprudența sa, a statuat, de principiu, că instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicționale nu contravine dispozițiilor constituționale atât timp cât decizia organului administrativ de jurisdicție poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești, iar existența unor organe administrative de jurisdicție nu poate să ducă la înlăturarea intervenției instanțelor judecătorești în condițiile legii […]. De asemenea, pe lângă această exigență, desprinsă din jurisprudență, potrivit art. 21 alin. (4) din Constituție, jurisdicțiile speciale administrative trebuie să fie facultative și gratuite (a se vedea, în acest sens, și Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014, par. 63-66).

31. În ceea ce privește gratuitatea jurisdicțiilor-administrative raportat la prevederile O.U.G. nr. 34/2006, analizând dispozițiile ce reglementează procedura soluționării contestațiilor în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, Curtea a constatat că nu există nicio normă care să ateste existența vreunei taxe sau cauțiuni care să se facă venit la bugetul de stat sau la bugetul autorității administrativ-jurisdicționale. Curtea a reținut că gratuitatea consacrată de norma constituțională cuprinsă în art. 21 alin. (4) semnifică lipsa oricărei contraprestații pecuniare din partea persoanei care, alegând calea contenciosului administrativ-jurisdicțional, beneficiază gratuit de serviciul prestat de autoritatea administrativ-jurisdicțională […]. Având în vedere dispozițiile art. 271^2 alin. (6) din O.U.G. nr. 34/2006, potrivit cărora „Sumele încasate de autoritatea contractantă din executarea garanției de bună conduită reprezintă venituri ale autorității contractante”, Curtea reține că soluția legislativă criticată respectă cerința constituțională referitoare la caracterul neoneros al procedurii administrativ-jurisdicționale, întrucât sumele reprezentând garanția de bună conduită se fac venit la autoritatea contractantă, fără a constitui o taxă pentru administrarea justiției sau prestarea unor servicii de către aceasta sau, după caz, de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor.

32. Dispozițiile O.U.G. nr. 34/2006 nu fixează imperativ urmarea căii de atac administrativ-jurisdicționale, ci o prevăd ca facultate de care beneficiază persoana care se consideră vătămată. De altfel, rațiunea pentru care legiuitorul a prevăzut această cale a fost aceea de a institui o modalitate eficientă de prevenire și limitare a abuzului de drept, având în vedere faptul că soluționarea contestațiilor în materia achizițiilor publice este necesar să se desfășoare și să se judece după o procedură caracterizată prin celeritate. Existența acestei căi nu împiedică respectiva persoană să apeleze direct la calea de atac judiciară, în măsura în care apreciază că aceasta îi servește mai bine interesele. Nicio dispoziție din cuprinsul O.U.G. nr. 34/2006 nu prevede că actele autorităților contractante pot fi atacate numai la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, astfel cum nicio dispoziție din același act normativ nu împiedică persoana să se adreseze numai instanțelor de judecată. Neexistând stabilită o interdicție în privința sesizării directe a instanțelor de judecată, persoanele pot recurge la această sesizare […].

33. Față de cele prezentate mai sus, Curtea constată că este neîntemeiată critica de neconstituționalitate raportată la art. 21 alin. (4) din Constituție, potrivit căreia „Jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite”.

34. Referitor la critica de neconstituționalitate raportată la dispozițiile constituționale ale art. 21 alin. (1) și (2), Curtea, în jurisprudența sa, a statuat în mod constant că liberul acces la justiție semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanțele judecătorești în cazul în care consideră că drepturile, libertățile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus niciunei condiționări; competența de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești îi revine legiuitorului, prevederile criticate fiind o aplicare a dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 126 alin. (2), potrivit cărora „Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege”, sens în care este Decizia nr. 221 din 21 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 516 din 17 iunie 2005.

35. În acest context, Curtea reține faptul că, astfel cum reiese din preambulul O.U.G. nr. 51/2014 (care modifică și completează O.U.G. nr. 34/2006), legiuitorul delegat, având în vedere necesitatea adoptării unor măsuri urgente care să fluidizeze procedura de atribuire a contractelor de achiziții publice și care să protejeze autoritățile contractante împotriva depunerii unor contestații abuzive, care tind să modifice scopul pentru care au fost instituite căile de atac în domeniul achizițiilor publice, a instituit garanția de bună conduită. Așadar, dispozițiile criticate, prin instituirea garanției de bună conduită, astfel cum aceasta a fost introdusă prin O.U.G. nr. 51/2014, reglementează reguli procedurale specifice cu privire la judecarea contestației în materia achizițiilor publice, fără a putea fi calificată ca fiind o îngrădire a dreptului de acces liber la justiție […].

41. Față de cele prezentate, Curtea constată că garanția de bună conduită are semnificația unei cauțiuni menite să asigure exercitarea corespunzătoare și neabuzivă a drepturilor procesuale, cu toate consecințele procesuale care decurg din finalitatea urmărită prin instituirea acesteia.

42. Așadar, dacă prin dispozițiile art. 271^1 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006 s-a instituit, în sarcina contestatorului, obligația depunerii unei garanții de bună conduită „în scopul de a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament necorespunzător” și care nu contravine prevederilor constituționale privind accesul liber la justiție (astfel cum s-a reținut în prezenta decizie la par. 34-37), dispozițiile art. 271^2 alin. (1) și (2) nu mai respectă scopul pentru care garanția de bună conduită a fost instituită, întrucât, în cazul respingerii contestației de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor sau de către instanța de judecată, autoritatea contractantă are obligația de a reține, ope legis, garanția de bună conduită. Din analiza prevederilor legale criticate, Curtea observă că, respingând contestația, Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor sau instanța judecătorească nu are competența legală de a dispune prin decizie/hotărâre cu privire la soarta garanției de bună conduită constituită în favoarea autorității contractante. Reținerea sumelor prevăzute de O.U.G. nr. 34/2006 de către autoritatea contractantă operează de drept, în temeiul art. 271^2 alin. (1) și (2), ca urmare a respingerii contestației.

43. Rezultă că, indiferent de conduita procesuală a contestatorului, acesta este sancționat cu pierderea garanției depuse potrivit legii. Prin reținerea necondiționată a garanției de bună conduită, legiuitorul ignoră prezumția bunei-credințe în exercitarea drepturilor procedurale aplicabile în materie civilă, cât și în domeniul dreptului administrativ, prezumând automat reaua-credință și comportamentul necorespunzător ale contestatorului a cărui contestație este respinsă. Astfel, O.U.G. nr. 34/2006 instituie o veritabilă sancțiune aplicabilă persoanei care, în apărarea intereselor legitime, atacă actul autorității contractante la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor sau la instanța judecătorească, fără ca vreo autoritate îndrituită în acest sens să stabilească caracterul abuziv al unei astfel de contestații/cereri/plângeri.

[…] 2. Admite excepția de neconstituționalitate […] și constată că dispozițiile art. 271^2 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii sunt neconstituționale[6].

Așa cum rezultă din analizarea textelor legale și a prevederilor Curții Constituționale, rezultă că, deși în procedura administrativă a fost instituită garanția de bună conduita, totuși contestatorul avea posibilitatea să urmeze direct cale jurisdicțională, adresându-se instanței de judecată, caz în care ar fi datorat o taxă de timbru plafonata la 2.200 lei. Prin urmare, principiul proporționalității nu era încălcat, contestatorii având o modalitate concretă și accesibilă de soluționare a sesizărilor.

Prin Decizia Curții Constituționale nr. 750/2015, pronunțată la data de 4 noiembrie 2015, s-a constatat că este neconstituțională sintagma și să prevadă plata necondiționată la prima cerere a autorității contractante, în măsura în care contestația/cererea/plângerea va fi respinsă”[7].

În prezent, dispozițiile procesuale sunt reglementate de Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor.

La momentul adoptării, prevederile privind taxarea contestațiilor erau următoarele:

Art. 33

(1) În cazuri temeinic justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, instanța poate dispune, la cererea părții interesate, prin încheiere dată cu citarea părților, suspendarea procedurii de atribuire și/sau a executării contractului până la soluționarea cauzei. Încheierea este definitivă.

(2) Pentru a dispune suspendarea procedurii de atribuire și/sau a executării contractului, partea care o solicită trebuie să constituie în prealabil o cauțiune, calculată prin raportare la valoarea estimată a contractului sau la valoarea stabilită a contractului, după cum urmează:

a) 2% din valoarea estimată a contractului, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice pentru care este obligatorie publicarea anunțului de participare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, dar nu mai mult de 35.000 lei;

b) 2% din valoarea stabilită a contractului, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice pentru care este obligatorie publicarea anunțului de participare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, dar nu mai mult de 88.000 lei;

c) 2% din valoarea estimată a contractului, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice pentru care este obligatorie publicarea anunțului de participare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, dar nu mai mult de 220.000 lei;

d) 2% din valoarea stabilită a contractului, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice pentru care este obligatorie publicarea anunțului de participare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, dar nu mai mult de 880.000 lei.

[…]

(9) Cauțiunea depusă se restituie, la cerere, după soluționarea prin hotărâre definitivă a plângerii, respectiv după încetarea efectelor suspendării procedurii de atribuire și/sau a executării contractului.

(10) Cauțiunea se restituie celui care a depus-o după trecerea unui termen de 30 de zile, de la data rămânerii definitive a hotărârii, și numai dacă și în măsura în care autoritatea contractantă nu a formulat cerere pentru plata despăgubirii cuvenite până la împlinirea acestui termen sau, după caz, de la data încetării efectelor suspendării procedurii de atribuire și/sau a executării contractului. Cauțiunea se restituie de îndată dacă autoritatea contractantă declară în mod expres că nu urmărește obligarea celui care a depus-o la despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin încuviințarea măsurii pentru care aceasta s-a depus

 

Art. 52

(1) Contestația introdusă la instanța judecătorească competentă se taxează conform prevederilor art. 56 alin. (1) și/sau (2), după caz.

(2) Recursul formulat împotriva hotărârii de soluționare a contestației se taxează cu 50% din taxa prevăzută la art. 56 alin. (1) și/sau (2), după caz.

 

Art. 56

 (1) Cererile introduse la instanțele judecătorești potrivit prevederilor prezentului capitol se taxează după cum urmează:

a) până la 450.000 lei inclusiv – 2% din valoarea estimată a contractului;

b) între 450.001 lei și 4.500.000 lei inclusiv – 9.000 lei + 0,2% din ceea ce depășește 450.001 lei;

c) între 4.500.001 lei și 45.000.000 lei inclusiv – 18.000 lei + 0,02% din ceea ce depășește 4.500.001 lei;

d) între 45.000.001 lei și 450.000.000 lei inclusiv – 27.000 lei + 0,002% din ceea ce depășește 45.000.001 lei;

e) între 450.000.001 lei și 4.500.000.000 lei inclusiv – 35.000 lei + 0,0002% din ceea ce depășește 450.000.001 lei;

f) peste 4.500.000.001 lei – 45.000 lei + 0,00002% din ceea ce depășește 4.500.000.001 lei.

(2) Cererile neevaluabile în bani formulate potrivit prezentei legi și cele care nu fac obiectul alin. (1) se taxează cu 450 lei.

[]


[6] Decizia Curții Constituționale nr. 5/15.01.2015, publicată în M. Of. nr. 188/2015.

[7] Decizia Curții Constituționale nr. 750/2015, publicată în M. Of. nr. 18/2016.

Cauțiunea. Analiză prin prisma achizițiilor publice și barometru al liberului acces la justiție was last modified: noiembrie 2nd, 2018 by Loredana Ioana Bucur

Numai utilizatorii autentificați pot scrie comentarii

Arhiva Revista

Despre autor:

Loredana Ioana Bucur

Este avocat definitiv în Baroul București.